第一节　计划生育的形成和发展

安徽省计划生育工作的形成和发展过程，分为四个时期：
一、1950年—1958年
建国初，由于正处在经济恢复时期，大规模的建设需要劳动力，因此，在指导思想方面，认为人口不断迅速增长是社会主义优越性的表现，是社会繁荣和生活改善的标志。在实际工作中，没有把计划生育工作列入议事日程，采取控制人口增长的有效措施，相反，在经济上干部实行供给制，多子女有困难补助；在生育上不适当地学习苏联，鼓励多生孩子做“母亲英雄”；在医疗上采取严格限制人工流产、禁止绝育的政策。因此，在一段时期之内，早婚早育、多生多育的现象相当普遍，带来了严重的后果。
1953年8月，政务院批准了卫生部《关于避孕和人工流产法》。1954年11月30日，商业部、卫生部联合发出指示：“解放以来，对节育避孕一直是采取管制办法，各地均有反映尤其是机关干部、工厂工人、社会团体的工作人员和城市居民，因子女过多，以致影响到工作、学习和生活，有些母亲已因此影响到身体健康，必须改进避孕和人工流产的办法。
1955年12月27日，刘少奇主持召开节制生育问题座谈会，他在会上指出：“党是赞成节育的，要适当提倡，不要反对。”1956年9月27日，周恩来在《关于国民经济的第二个五年计划的建议报告》中指出：“我们赞成在生育方面加以适当的节制，卫生部门应该协同有关部门对于节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施。”1957年2月，毛泽东在最高国务会议第11次会议上指出：“人类要控制自己，做到有计划的增长。”
1954年12月16日，安徽省卫生厅、商业厅为贯彻卫生部、商业部联合指示，共同制定和公布了《关于避孕药物的管理和供应办法》，在大中小城市和工矿区公开出售避孕药物，放宽了避孕节育的限制。据卫生厅统计，1957年一年全省出售阴茎套48万只。1957年以后，全省90多个县以上综合医院、妇幼保健机构设置了避孕指导门诊，展开了避孕节育工作。但因当时没有把节制生育当作控制人口增长的大事来抓，宣传的范围小，而且停留在一般的号召上，它的重大意义也未被广大群众所理解。随着国民经济的恢复和发展，人民生活有了明显改善，客观上为人口繁衍增殖创造了有利条件，这时，又片面强调“人多是好事”特别是批判了以马寅初为代表的控制人口的正确主张，使节制生育成为禁区，因而导致在这段时期内人口高速度地增长。
二、1962年至1966年
这一时期，由于执行了中共中央提出的“调整、巩固、充实、提高”的方针，国民经济得到比较顺利地恢复和发展，人口出生又急剧增加，引起了中共中央、国务院的关注。1962年12月18日，中共中央、国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》，指出“计划生育是我国社会主义建设中的既定政策”，并明确规定：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态”。1963年2月6日，周恩来在全国农业科技会议和全军政治工作会议联合举行的报告会上，号召“提倡晚婚和计划生育”。
1963年，中共安徽省委、省政府为贯彻中共中央、国务院《关于认真提倡计划生育的指示》，向全省发出通知，提出了建立组织，加强领导的要求。同年，成立了省计划生育7人领导小组，以省卫生厅和省妇联作为办事机构。全省各地、市、县也成立了相应的组织并明确了具体管理部门，基层单位也指定人员兼做这项工作。但因各级领导对计划生育的认识程度不同，开展工作有早有迟。1963年5月31日《安徽省计划生育工作开展情况》中反映，全省有8个市、7个专区、42个县的城镇开展了计划生育宣传和节育技术指导工作。据统计，1962年，全省施行绝育手术856人次，人工流产1815人次，出售阴茎套248．5万只，比1957年增加四倍多。
1963年6月，全省培训避孕技术指导员和计划生育技术人员共3050名。同年，省卫生厅发出“关于加强节育技术指导工作，提高节育手术质量的通知”并附《节育手术常规》对推动避孕节育工作起了重要作用。同年10月，由王修恺、龚维容、耿兆麟等人为首的13名专家、教授组成安徽省计划生育科学技术研究指导小组，负责处理全省计划生育科学技术方面的重大疑难问题，为开展避孕节育打下基础。据8个市和52个县1963年1月至月份统计，共作人工流产9088例、上避孕环2251例、结扎输精管550例、结扎输卵管1524例，比1962年有较大进展。
1963年10月，中央城市工作会议之后，安徽省各级党委、政府对计划生育工作更加重视。省委明确指示：“1964年我省计划生育工作主要在城镇开展，农村在搞好试点的基础上逐步推广”。为此，全省各地进一步整顿了组织，加强了领导，部分市（合肥、芜湖、蚌埠、马鞍山、安庆等）将计划生育领导小组改为计划生育委员会，由市委书记或市长但任主任委员，并从有关单位抽调人员具体办公；一些大型厂矿、大专院校、医院建立起计划生育领导组；各市和部分县及较大的医院还成立了计划生育指导小组，全省计划生育工作有了新发展。1964年8月4日，安徽省人民委员会在批转省卫生厅、省劳动局、省妇女联合会《关于提倡晚婚计划生育有关问题的意见》中，作了一些政策性规定，着重是在机关、企事业单位的职工中提倡晚婚（男28岁、女25岁以上结婚），并要求一对夫妻生育子女在二、三个以内，两胎间隔四、五年。规定从1964年10月份开始，免收节育手术费，还给受术者一定时间的休息，休息期间，国家职工工资照发，城镇居民和公社社员给予适当的补贴。这对节制生育起了一定的促进和鼓励作用，采取避孕节育的人越来越多。1964年全省出售避孕套560万只、节育环3万只、阴道隔膜2000只。1965年，各级医疗机构大多设立了计划生育科（组）或避孕指导门诊，仅上半年就施行各种手术36639人次，比上年同期增加一倍以上。但是，开展计划生育的范围比较小，限于城市，农村只是试点，对人口猛增的势头没有起到多大的缓和作用。安徽省计划生育工作领导小组《1965年上半年计划生育工作简况和今后意见的报告》中记述：“1965年1至6月份，全省出生647457人，与1964年同期相比，多生7850人，其中城市出生37807人，比1964年同期下降5％；农村出生60965人，比1964年同期上升13％，估计下半年农村还可能继续上升”。在此情况下，安徽省人民委员会于1965年7月2日下达了《关于加强计划生育工作的通知》，将省计划生育领导小组改成省计划生育委员会，下设办公室。委员会成立后，在全省培训不脱产计划生育宣传骨干58656人，印发计划生育宣传资料48．8万余份，建立农村节育手术点197个。正当安徽省计划生育工作由城市向农村发展之时，“文化大革命”开始，使计划生育工作遭到破坏，工作一度中断，生育又陷入无政府状态。
三、1971年—1978年
1971年7月8日，国务院〔1971〕）51号文件转发了卫生部、商业部、燃料化学工业部《关于做好计划生育工作的报告》，提出了“一个正好，三个多了”的生育政策。要求各级政府把计划生育当作一件大事来抓，制订计划，安排经费，建立机构，做好避孕节育工作，从而使安徽停滞5年之久的计划生育工作得到恢复和发展。
1971年12月，为了更好地贯彻执行国务院指示，卫生厅组织各地、市领导20人到山东省烟台地区参观学习计划生育工作经验，返回后，省委、省革命委员会在马鞍山市召开了首次全省计划生育座谈会。
1972年9月12日，安徽省革命委员会发出《关于调整和补充省计划生育委员会的通知》，使省计划生育委员会的委员由原来的15名增加到25名，吸收了省直机关各有关部门和群众团体的负责人参加。下设办公室，作为委员会的具体办事机构。各地、市、县也相继成立了计划生育领导小组或委员会，由党委或革委会负责人分管，并配备了专职工作人员。基层单位当时没有配备专职人员，城市由街道主任、农村由公社妇联主任和卫生院长兼做计划生育工作，从而，加强了计划生育工作的领导，有了组织保证。计划生育工作在全省城镇普遍展开，并把工作重点放在农村。
1973年10月8日至16日，省计划生育委员会召开了全省计划生育工作会，分析形势，交流经验，研究制度控制人口增长的规划和《关于计划生育若干问题的试行规定》（条）。同年10月30日，省革命委员会在批转省计划生育委员会《关于全省计划生育工作会议的报告》的同时，转发了《关于计划生育若干问题的试行规定》，要求各地试行。这个《试行规定》，贯彻了国务院〔1971〕51号文件精神，提出了“一对夫妻生育二个孩子”的要求并在1964年规定的基础上，增加了农村实行晚婚和计划生育的内容。在农村提倡男25岁、女23岁以后结婚；提倡男到有女无儿家结婚落户；对接受计划生育手术的育龄夫妇及其孩子给予奖励等。
1974年3月，在中共安徽省委、省革命委员会的直接领导下，组织了全省计划生育工作大检查。参加检查的人员有：各地、市党政负责人，工、农、青、妇、商、粮食、文教、卫生等部门的领导，先进单位的代表以及省直机关的有关人员共3400人，划成13个检查团，分别到各地、市、县的1296个厂、矿、社、镇、大队、医院、学校、街道和直属单位进行了检查起到很好的宣传和促进作用。
1974年12月31日，中共中央〔1974〕32号文件转发了上海市和河北省关于计划生育的报告，指出：“搞好计划生育，关键在各级党委要把这项工作列入议事日程，切实加强领导，经常抓，抓得紧”。同时提出了晚、稀、少的要求。安徽省委根据中央指示，进一步加强了对计划生育工作的领导，认真贯彻执行晚、稀、少的规定。并于1975年下达了皖字（1975）86号文件，把计划生育列为当时普及大寨县的条件之一。要求各地在摸清情况，搞好思想发动的基础上，按照晚、稀、少的要求，做到把生育规定自下而上，上下结合，自报互评，领导审查，落实到人。
1977年2月，经中共安徽省委召开了全省县以上计划生育工作负责人会议。会议提出了健全组织，搞好宣传，落实生育政策的要求，把全省计划生育工作推进了一步。9月21日，省委发出皖字（1977）32号文件，在批转省计划生育办公室《关于全省计划生育工作情况和意见的报告》中，要求“各有关部门都应抓计划生育工作”。并开始提出各级党校要办好马克思主义人口理论学习班，中学加一门节育课。在此同时，经省委决定，重新建立了省计划生育领导小组。由省委、省革委会的领导和省直各有关部门的负责人共20人组成，下设办公室，由省卫生厅代管，负责全省计划生育的具体工作。
1978年3月26日，安徽省革命委员会革字（1978）50号文件，在转发国务院《批转关于全国计划生育工作汇报会的报告》的同时，要求各地把计划生育作为一件大事，抓紧、抓好，抓出成效，为召开全省计划生育先进集体、先进个人代表会议做好准备。
安徽省从1971年恢复计划生育工作以来，尤其是1973年之后，计划生育政策开始确立，组织建设已经起步，各地在抓计划生育宣传教育的同时，年年派出小分队深入农村开展节育手术工作。1974年8月27日省计划生育办公室《工作简报》（第12期）登载，197年上半年，全省做计划生育手术764924例，比1973年上半年多做20多万例，这对降低当年人口出生率和控制以后人口增长速度都有很大作用。1974年比1973年少生20538人，1975年以后，人口出生率逐渐稳步下降。
四、1978年—1985年
中共十一届三中全会以后，计划生育工作被提到事关经济建设全局和民族前途的重要地位，被作为一项基本国策。计划生育工作进入了新的时期。
1978年10月26日，中共中央（1978）69号文件提出了书记挂帅，全党动手，宣传教育，典型引路，加强科研，提高技术，措施落实，群众运动，持之以恒的计划生育工作方针和建立健全机构，配备基层专职人员，解决有关政策的要求。1979年元月，国务院计划生育领导小组办公室召开全国各省、市、自治区计划生育办公室主任会议，提出了“奖一罚三的政策。同年6月18日，全国人大五届二次会议发出了“提倡一对夫妇生育一个孩子”的号召，并提出“奖励只生一个孩子的夫妇”。同年12月召开的全国计划生育工作汇报会指出：“最好生育一个，这是计划生育工作的战略转移”，并提出了“晚婚、晚育、少生、优生”的要求。1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员的公开信》，发出了“一对夫妇只生一个孩子”的号召，并规定“在入托儿所、入学、就医、招工、招生、城市住房和农村宅基地分配等方面，要照顾独生子女及其家庭”。对中央指示，省委、省革委会认真进行了贯彻，推动了全省计划生育工作的发展。
1979年初，为加强计划生育工作，省计划生育办公室改由省革委会直接领导；同时各级办事机构也得到加强，在当地党政的领导下独立开展工作。同年3月，省革委会召开了第一次全省计划生育先进集体和先进个人表彰大会，表彰了先进集体232个、先进个人314名。这次“双先会”影响很大，会后全省掀起了一个学先进，赶先进，超先进的热潮。同年4月9日，省计划生育办公室将原来的《关于计划生育若干问题的试行规定》（8条）修改补充为《安徽省实行计划生育若干政策问题的暂行规定》（12条）。“12条”与“8条”相比，体现了“奖一罚三”的政策，着重增加了奖励和限制的条款。如对只生一个孩子、采取有效节育措施、不再生育第二个孩子的，给予奖励；对生三胎和三胎以上的，给予经济限制干部、职工违背计划生育规定的，给予纪律处分；对接受节育手术的育龄夫妇和开展节育手术有成绩的医务人员，给予经济照顾和奖励。“12条”经省革委会审定后下达全省各地执行。从此安徽走上了严格控制人口增长的道路。5月，省计划生育办公室、省人事局、省劳动局联合发出了《关于选招基层计划生育专职人员的通知》，在全省范围内选招具备初中以上文化程度的知青3000多人，充任农村公社、城市街道的计划生育专职人员，建立起一支计划生育专业队伍。
1980年10月上旬，省计划生育办公室在省博物馆举办了为期两个月的大型计划生育展览。这次展览，以宣传计划生育政策为中心，介绍了全省计划生育工作成绩、先进经验、典型事迹、人口理论、避孕节育方法、优生优育知识等，还有人体生殖生理模型、遗传畸形胎儿标本，并设有放演厅放演计划生育的幻灯、录像，设有小卖部销售印有计划生育宣传文图的日用品和孩子衣物等。
1981年5月9日，省政府将《安徽省实行计划生育若干政策问题的暂行规定》（12条修改补充为“16条”。加进了新宪法、新婚姻法和中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》的内容，明确了宣传教育为主、避孕节育为主、经常工作为主的工作方针，提出了晚婚、晚育、少生、优生和一对夫妇只生一个孩子的要求，增加了对独生子女实行“七优先”即在入托儿所、入学、就医、招工、招生、城市住房和农村宅基地分配优先、独生子女按二人分配住房和宅基地的奖励和照顾的条款，规定了生二胎的具体政策界限和计划生育的限制措施，并把计划生育列为年度生产计划和干部岗位责任制的一项重要内容。经省五届人民代表大会八次常委会议通过颁布施行。
1982年2月9日，中共中央、国务院下达中发（1982）11号文件《关于进一步做好计划生育工作的指示》，明确提出了“控制人口数量，提高人口素质”的人口政策。具体要求“国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审查可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎”。同年9月1日，中共第十二次全国代表大会进一步明确：“实行计划生育，是我国的一项基本国策”。为贯彻中央指示，省委、省政府采取了果断措施。
是年，将省计划生育办公室改建成省计划生育委员会，在省政府直接领导下开展工作。全省县以上计划生育部门也作了相应的调整。省计划生育委员会成立后，在全省范围内组织了对中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信的宣传，开展了“基本国策宣传月”活动。这两次宣传活动，有力地推动了计划生育工作。推广了滁县地区物质生产和人口生产“两种生产一起抓”的经验（注：滁县地区“两种生产一起抓”的经验，引起了中央和各地普遍重视，1982年中共中央、国务院下达的11号文件《关于进一步做好计划生育工作的指示》中指出：“无论实行哪种形式的生产责任制，都必须把计划生育摆进去，两种生产一起抓。现在有些地区统一建立计划生育和农业生产的干部岗位责任制和社员生产、生育双包合同制等，这些行之有效的办法要进一步总结完善和推广”。）及社员生产、生育双包合同制和干部岗位责任制的经验。狠抓了15个计划生育后进县的转化工作。在总结推广太和县“九个月改变计划生育后进面貌”的经验后，省政府在天长县召开了计划生育工作经验交流现场会，提出了改变后进面貌的“一个关键，六条措施”。一个关键是：各级党委和政府切实加强对计划生育工作的领导，坚持两种生产一起抓。六条措施是：①以算帐对比为中心，大力开展宣传教育工作；②把计划生育工作重点放在降低多胎率，提高一胎率，狠抓节育措施上；③加强计划生育技术人员的培训，提高手术质量；④充分发挥中共党员、共青团员和干部特别是各级领导干部的模范带头作用；⑤建立计划生育合同制；⑥实行节育手术经费承包。这些措施，有力地促进了全省计划生育工作的发展。到1983年，原来的15个后进县有13个改变了面貌，进入中游和中上游的行列。芜湖县1982年多胎率为27．6％1983年下降到10．5％，一年下降17．1％。1982年10月，根据中发（1982）11号文件关于“县一级要逐步建立计划生育宣传指导站”的指示，省计划生育委员会和省财政厅共同组织全省各地、市和部分县计划生育委员会主任、财政局局长共48人到河南省登封县学习了建立计划生育宣传技术指导站的经验，从而全省展开了建设计划生育宣传技术指导站的工作。
1983年省级机关实行机构改革，省计划生育委员会新领导班子组成后，在1983年至1985年的3年间，主要抓了以下几项工作：
（1）宣传贯彻中共中央〔1984〕7号文件。各地采取召开党政负责人会议、举办计划生育专职人员学习班、领导亲自向群众宣讲等方式学习、宣传、贯彻，使广大干部和群众提高了实行计划生育的自觉性。
（2）完善政策。通过调查研究，广泛征求意见，将《安徽省实行计划生育若干政策问题的暂行规定》（16条）修改补充为《安徽省实行计划生育若干规定》（18条）。“18条”贯彻了中发（1982）11号和（1984）7号文件精神，规定了各级政府计划生育工作的责任，并着重在生育问题上，把生二胎的口子开得稍大一些，由《暂行规定》的四种人可以生二胎增加到城市九种人、农村十三种人可以生二胎。此《规定》经省第六届人大常委会第九次会议于1984年8月17日通过颁布，1984年12月1日起施行（详见附录）。
1985年开始在霍山县全县农村试行独女户间隔三年生二胎的政策。由于霍山县委县政府在实施过程中认真调查研究，抓好宣传教育，坚持政策标准，严格审批手续，做到了以开促堵，成绩显著。全县计划生育率从1983年的77．9％上升到88．5％；多胎率从1983年的7．33％下降到1．57％。既有效地控制了人口增长，又密切了党群关系，开始出现了一个干部满意，群众拥护，工作主动的计划生育工作的新局面。为此，省政府向省人大常委会作了《关于拟适当调整农村计划生育有关规定的报告》。省人大常委会通过《关于适当调整农村计划生育有关规定的决议》，同意省政府的报告，并责成省政府作出具体规定。接着省政府向全省发出《关于进一步抓紧抓好计划生育工作的通知》。通知中规定：除继续执行滁县地区“两种生产一起抓”的经验，引起了中央和各地普遍重视，1982年中共中央、国务院下达的11号文件《关于进一步做好计划生育工作的指示》中指出：“无论实行哪种形式的生产责任制，都必须把计划生育摆进去，两种生产一起抓。现在有些地区统一建立计划生育和农业生产的干部岗位责任制和社员生产、生育双包合同制等，这些行之有效的办法要进一步总结完善和推广”。《安徽省实行计划生育若干规定》所列的生育条件外，允许双方均是农村人口、只生一个女孩的夫妇，间隔四年后生育第二个孩子。
（3）综合节育措施。在多胎率和计划外二胎率高的农村，重点抓了有一个孩子的育龄妇女放避孕环，有两个孩子和两个孩子以上育龄夫妇一方结扎。据统计，1984年一年，全省共做节育手术1299059例，其中男女结扎共697694例，占53．7％；放避孕环31107例，占24％；人工流产、引产290286例，占22．3％。
（4）奖罚政策兑现。各地结合开展计划生育宣传教育活动，以乡、村为主，县里协助，对历年和当年超生罚款进行了全面清理。全省共征收超生子女费34818021元。针对超生罚款中存在的征收、管理等问题，省计划生育委员会与省财政厅、省审计局共同制定了《关于加强超生子女费管理暂行规定》，于1985年11月4日下达各地执行。
（5）加强计划生育的基层组织建设。为此，省委于1984年下达了11号文件，全省各地认真抓了这项工作。1985年底统计，全省地、市、县都建立了计划生育服务站（原计划生育宣传技术指导站），50％的区、乡建立了计划生育办公室，50％的乡（镇）建立了计划生育服务室。各地还在行政村和自然村确定专职干部，建立计划生育工作网络和信息网络。全省有专职（包括招聘）计划生育干部5522名。全省所有乡（镇）都建立起育龄妇女档案、卡片和定期体检制度。
（6）对计划生育干部的培训提高工作。按照干部要“革命化、年轻化、知识化、专业化的要求，省计划生育委员会除每年选送一些计划生育干部报考全国有关高等院校的计划生育专业外，还委托安徽医科大学办大专班、淮南卫校办中专班进行培训，并对地、市、县计划生育委员会的统计、财会、宣传、信访、药具管理、节育技术等专业干部进行了培训，各地、市、县计划生育委员会也办了各种类型的短训班，提高干部的专业素质。
（7）开展了计划生育先进集体和先进个人评比活动。1985年全省共评选出计划生育先进集体2057个，先进个人943名。由省政府召开了表彰会并发了奖状和奖品。
由于计划生育工作的开展，安徽人口的过快增长得到有效的控制。原计划“六五”期末，全省人口出生率为16．5‰，自然增长率为11．6％，总人口预计达到5244．4万。而“六五”期末的实际结果是：人口出生率为12．8‰，自然增长率为7．6‰，总人口为5155．8万均低于原订计划。“六五”期末与“五五”期末比较，全省人口出生率下降2．27‰，自然增长率下降1．77‰。