一、背景 1956年底，国家计委总结了建国以来计划方法工作以后，1957年8月21日，国家经委提出《关于改进计划工作制度的初步意见》，指出：改进计划工作制度的具体原则是：实行“大计划、小自由”的计划工作制度。1958年推行国民经济“大跃进”以后，6月2日，中央作出《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》，中央各部门所属的企业、事业单位有88％下放给地方管理，权力大大下放，同时，在“破除迷信”的口号下，把从苏联学来的一些好经验（如控制基本建设规模、职工总数和工资总额等）也破掉了。1958年冬季，粮食供应紧张，副食品和一些工业品供应严重不足。1960年9月30日，中共中央批转国家计委《关于1961年国民经济计划控制数字的报告》中，正式提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。1961年10月7日，中共中央批转了《关于改进计划工作的几项规定》，文件针对三年“大跃进”中计划工作存在的问题，规定：计划工作必须按照有计划、按比例的经济规律办事，加强综合平衡；年度计划和长期计划必须密切结合；按照需要和可能相结合的原则来安排基本建设；国家计划必须一盘棋，防止和克服各自为政的分散现象；确定计划必须实事求是等；要改进计划程序和计划方法，年度计划实行“两上两下”的编制程序，即先由地方和部门提出主要指标和建议数字，国家计委、中央局计委和国务院各“口”进行研究平衡后，由上而下的颁发控制数字，经过各级干部和广大群众充分讨论，再由下而上地提出计划草案，经过逐级综合平衡，制定全国的国民经济计划，经中央批准后下达执行。1962年11月27日，国家计委长期局写出《十年计划工作经验总结》内部讨论稿，认为“二五”时期（1958～1962年）的前三年，计划体制下放过头，一些不该破的计划制度和方法给破了；计划要得急、下得迟、变得多；许多地方和部门各有一本帐，层层加码，没有明确的责任制度，结果削弱了计划的指导作用。《总结》还相应提出加强和改进计划工作的意见。1964年9月，根据毛泽东主席的批示精神，在全国计划会议上，集中讨论了计划工作如何革命化问题，指出计划工作的主要错误是教条主义、分散主义和官僚主义，提出：必须彻底改革我国的计划工作；实现中央对计划、经济工作的高度集中领导；根据“大权独揽、小权分散”，“统一领导、分级管理”的原则，改进计划管理体制；改革财政管理制度；简化设计任务书的内容和审批手续；取消基本建设现场的甲、乙方，实行一个单位的统一领导，简化调整基本建设计划的审批手续；简化计划程序和计划表格，改进计划方法，加强综合平衡工作等。 1966年5月，全国开展了“文化大革命”运动，在“打倒条条专政”、批判“管卡压”的口号下，“三年调整”时期（1963～1965年）恢复建立起的各种规章制度等被破掉了。1975年6月至8月间，国务院召开计划工作务虚会，其中讨论了改进计划工作问题，认为：在计划体制上，要实行自上而下、上下结合、块块为主的办法，国家计划不能层层加码，或随便减少任务。1975年底，一场针对邓小平的所谓“反击右倾翻案风”的运动扩大到全国各地，使正在走向安定、团结的社会程序重新陷入混乱。1976年10月，中央采取断然措施，粉碎了江青反革命集团，结束了“文化大革命”这场灾难。中共十一届三中全会以后，1979年3月8日，陈云在一份讲话提纲中，谈了计划与市场问题，认为：“现在的计划太死，包括的东西太多，结果必然出现缺少市场自由调节的部分”。“在今后经济的调整和体制的改革中，计划经济和市场调节这两部分比例的调整，将占很大比重。不一定计划经济部分愈增加，市场调节所占绝对数额就愈缩小，可能是相应地增加。”在新的形势下，社会主义经济的计划管理制度又将面临着新的改革。 二、改进计划管理制度的主要内容 〔统一计划，分级管理〕 1957年以来，安徽省的计划管理，在全国统一的计划下，也有一部分权利。中央管理的主要是：主要工农业产品（如钢铁、粮食等）的生产指标；全国基本建设投资，重大建设项目和主要产品的新增生产能力；重要的原材料、设备和消费品的平衡和调拨；进出口的贸易总额和主要商品量，全国财政收支，各地方财政收入的上缴和支出的补助，以及信贷的平衡和资金的调拨；高等学校招生计划及留学生派遣计划的统筹安排；工资总额，职工总数，全国范围内的科学技术力量、劳动力的调配；铁路的货运量和货物运输周转量；中央各部直接管理的企业、事业单位的计划和主要技术力量。 省人民政府根据中央所确定的方针，负责综合编制本地区内全部企业、事业单位（包括中央管理的、地方管理的企业、事业单位和各县的计划在内）的计划草案；组织本地区所有企业、事业单位采取各项有效措施，完成和超额完成国家计划以及协作区所规定的任务。同时，在保证完成国家规定的任务和保证重点的条件下，对全省的经济、文化建设，有以下调整和安排的权利： 在确保完成国家规定的生产任务和条件下，可以对本地区的工农业生产指标进行调整和安排； 在确保完成新增生产能力和重大建设项目计划以及不增加国家投资的条件下，可以对本地区内的建设规模、建设项目、投资使用等方面进行统筹安排； 在确保完成国家规定的重要的原材料、设备和消费品的调拨计划的条件下，对本地区内的物资可以调拨使用；对重要产品的超产部分，除了少数重要产品必须经中央批准后才能动用外，一般的都可以按照一定的分成比例自行支配使用；在分配原材料和设备的时候，应当照顾小企业、手工业合作社、农业生产合作社和人民公社的需要； 在确保完成财政收入上缴任务或不增加国家补助的条件下，对超收分成和支出结余部分，以及本地区的其他资金可以自行支配使用； 在确保完成国家的劳动计划和技术力量调配任务的条件下，对本地区的劳动力和技术力量，可以统筹安排； 对商业、地方交通、邮电、文教卫生、城市建设等，可以进行统筹安排。 1957年，省计委对改进工业管理体制、产品平衡分工、年度计划分工管理等提出了初步意见，并拟订了“关于改进省与市、县工业管理体制的规定（草案）”。1958年全省各级编制了国民经济“大跃进”计划，计划指标层层加码，当年3月省第七次计划会议总结提出，计划下达到基层单位，要有领导地发动群众讨论，讨论修订提高的计划，采取“两本帐”的办法处理，提高的计划指标可作为各地的必成数，省的期成数。计划高指标的现象一直持续到1960年。 〔计划范围和基层计划单位〕 1960年4月4日，安徽省人民委员会转发省计委拟定的《安徽省编制国民经济年度计划的若干规定（草案）》提出：全省国民经济年度计划包括工业生产、农业生产、运输、邮电事业、商业、对外贸易、文教卫生事业、科学研究事业、基本建设、地质勘探、劳动工资、成本、综合财政和物资供应13种计划，由省主管厅局、行、委和专员公署、市人民委员会分别编制。省主管部门，根据业务性质，编制本系统的生产、事业和相应的基本建设、物资供应、成本、劳动工资计划；专、市为一级综合单位，计划编制范围与省相同，包括辖区内各级所属的全部企业、事业单位的计划。负责归口管理任务的主管部门，除编制本系统的各项计划外，还应按照归口范围编报主管行业的全省生产、事业和基建、物资等计划，工业产品归口范围，按工业计划产品及产品分级管理目录规定；劳动工资计划由劳动局主管；人民公社工业计划由农业厅主管；各级学校招生数由教育厅统一安排；省计委会同省主管部门进行全省国民经济计划的综合平衡工作和组织地区间和行业间的协作。 基层计划单位为编制和执行国民经济计划的基本环节，凡是独立经济核算的企业和事业单位，一般都应当是基层计划单位；至于那些计划工作条件较差或规模较小的基层生产、事业单位的计划，可由其直接管理的机关代编和估编。 〔计划编制程序与指标体系〕 国民经济年度计划，一般采取逐级编制的程序，在编制过程中做到上下结合、条块结合。安徽省计委根据中央下达的控制指标和省委、省人委指示，提出年度计划安排意见，布置省主管部门和各专、市编制年度计划草案；各部门、各地区的计划草案报省计委统一综合平衡。中央批准下达全省国民经济年度计划后，由省计委提出分配下达方案，报请省委、省人委批转省主管部门和专、市执行。 省下达计划范围，包括中央管理和省增加管理的指标，这些指标是： 工业总产值、主要产品产量和重要的技术经济指标； 主要农作物产量、牧畜发展头数和播种面积、造林面积； 客、货运输量； 商品流转额和主要商品的收购、销售、调拨、库存数量； 出口贸易总额和主要出口物资的收购量； 高等学校、中等专业学校、高中招生数、高等学校毕业生的分配计划； 医院病床数和疗养院床位数； 电影放映单位和出版印张总数； 地质工作总量、主要实物工作量和矿产储量增长指标； 基本建设投资额、限额以上建设项目、20万元以上限额以下建设项目和新增生产能力； 职工人数、工资总额和劳动生产率； 工业、运输成本和商品流通费的降低率、降低额； 国家统配物资、部管物资和省增加管理物资的分配量。 1961年7月2日，省计委提出了“关于计划方法制度的改进意见”。为了促进农业、商业的发展，今后除继续抓好工业生产、交通运输、基本建设、物资分配等计划外，必须把农业计划、商业计划抓起来，统一安排，农业计划方面包括农、林、牧、副、渔、水利、气象等主要指标，统归计委安排，由计委根据农林部门和地区编报的计划，综合研究提出方案，报省委批准和下达；各行各业对农业在物质上和技术力量上的支援，也应纳入计划，由计委统一组织和安排。在商业计划方面，主要管好社会购买力和主要商品可供量的平衡、主要商品购销调存、主要农副产品采购、出口贸易总额和主要出口物资收购和调拨等指标。对文教卫生、劳动工资、综合财政、成本等计划，也分别作出全面安排。在计划程序上，采取逐级编报、统一下达的办法。计划经省委批准下达后，一般不得随意变动，如有必要变动，需按管理程序办事，全年调整次数不得超过一次，季度计划一般不作调整。 1961年10月，省计委召开全省第九次计划工作会议，总结了三年“大跃进”以来的计划工作。在1958年至1960年间，最突出的问题是：农业受灾减产，工业内部某些部门和环节不平衡，企业管理混乱，产品质量下降，原材料消耗大，成本高，很多企业亏本。就计划工作来说，主要是：安排不全，抓工业计划多，缺乏全面安排，计划多变，“一年计划”，“计划一年”；指标过高，只从需要出发，超越客观条件的可能；战线过长，基建摊子铺得多，面撒得太广。同时，干部浮夸风、生产瞎指挥风也与计划安排偏高、偏大、任务的过重有关。会议表示，要坚决贯彻安排计划按照农轻重方针和调整、巩固、充实、提高的方针，对国民经济实行综合平衡，全面安排；制订计划要积极可能，留有余地，改进计划管理制度，加强计划的严肃性和统一性；加强调查研究，不断提高政治业务水平，进一步改进计划工作。 三、计划管理体制的演变 1962年6月，安徽省计委确定，在国民经济调整期间（1963～1965年），全省的计划工作必须把恢复发展农业、安排轻工市场放在首要地位，按照农轻重的次序，全面安排农业、工业、商业、交通、文教卫生、基本建设、物资分配、劳动工资、综合财政、成本物价等10个方面的计划，切实纠正过去注意工业不注意农业、注意建设不注意市场、注意数量不注意质量、成本的片面观点，同时也要防止只抓农业、轻工市场，不相应安排其它的倾向。在计划工作中，通过一定的平衡表的形式，加强对劳动力分配、农产品购留、工业品产供销、商品供求、物资供需、运力运量、投放回笼、财政收支，以及基建与材料、设备、施工力量等几个主要方面的综合平衡工作。坚持统一计划，分级管理，全省国民经济计划，以省计委为主，在严格执行中央规定的任务前提下，组织省主管部门，分系统、分专、市统一安排，请示中共安徽省委批准下达；计划一经批准，必须严格执行，不准层层加码，不准搞计划外工程，严格按计划办事。具体计划指标实行分级管理，属于中央集中控制的各项指标和关系全省平衡的其他各项指标，以省计委为主，会同省主管部门统一管理；属于专、市、县就地平衡的指标，以当地计划部门为主，与同级主管单位共同管理。在计划方法上，要严格划清社会主义两种所有制的界限，要用间接的方法，通过税收、价格、信贷政策和供销、收购合同等形式，把集体农业和手工业纳人国家计划。 1964年11月，省计委召开了全省计划会议。会议根据全国计划会议的精神，着重讨论了计划工作革命化问题，检查了“三个主义”，即：“在计划工作上存在着严重的分散主义，在计划的规章制度上存在着严重的教条主义，在工作作风上存在着严重的官僚主义”，提出：今后要改进计划体制，简化计划程序、表格和指标，季度计划分别交给经委和有关厅局安排，计划程序由过去的“两上两下”改为“两下一上”的办法；重新审查工业计划管理产品目录，凡属系统内平衡和地区平衡以及关系全局不大的产品，一般由部门和地区自行安排；基本建设上，简化、调整计划审批权限，简化设计任务书内容和审批程序；商品分配计划，一般不分专项，只下达分配总数，具体分配由地区根据实际情况安排；文教，省计委只管高等学校、半工半读学校、中等专业学校、高中、初中、小学等招生指标，社办的半工（农）半读学校和民办小学的招生指标，均由专、市管理；劳动工资，省只控制工资总额和固定职工的年末人数，在工资总额指标内，临时工的人数，由各地区各部门自行安排；物资，只负责省计委直接安排的生产、基建任务的物资供应，其他给部门和地区一个总数，由部门和地区自行安排；基建物资逐步做到直接分配给施工单位统一使用。要抓好基本建设的设计革命，彻底打破苏联框框；要认真贯彻艰苦奋斗、勤俭建国的方针，反对铺张浪费；要集中力量打歼灭战；同时，积极整顿集体所有制建筑社队。会议还提出，各级计委要发挥四个作用，即：参谋作用，综合平衡作用，调节作用和仲裁作用。 1965年，根据国家计委1964年发出的《关于编制1965计划工作进度的通知》，国家不颁发控制数字，各省、市、自治区按照中央4月发出的“三五”计划设想中的1965年指标编制的精神，采取了“一上一下”的编制程序，即：先由基层计划单位根据五年计划的分年度指标自下而上地逐级编制和报送计划草案，国家计委根据各部门、各省、市、自治区的计划进行综合平衡，制订出全国的计划草案，经审议批准后按地方和部门两个系统逐级下达到基层计划单位执行。 1966年以后，由于“文化大革命”的干扰，影响了计划编制程序的正常运行，一些年份，国家没有颁发控制数字，基层和部门、地区的计划呈报不及时、不全面，影响了计划的编制和执行。省年度计划和重大建设项目由省军管会、省革委会、省委批准上报、下达，省年度计划草案多数年份是在全省计划会议上讨论、修改、拟定的。1970年以后，重新强调了要在国家统一计划下发挥两个积极性，计划工作渐趋正常。“文革”初期，省属企业绝大部分下放给地区管理，生产、基建、物资分配和财政管理等方面的权限也都相应的下放。1970年4月，省革委会《关于一九七零年国民经济计划纲要》规定，在“党中央集中统一领导下，属于全省性的经济政策、规章制度和工农业生产、基本建设计划，重要物资分配调度、劳动工资管理、财政预算都要统一，权限要集中在省革命委员会，实行大权独览”；“在这个前提下，做到分级管理，发挥各级积极性。”已下放地区管理的工业企业，特别是一些骨干企业的生产计划和产品调拨，要由省统一安排。工业生产计划，关系全省需要的重要产品，由省革命委员会直接管理，超产部分，区别情况，实行省与专、市分成。基本建设计划，省预算内总投资和工业、交通、水利主要建设项目，省革命委员会统一安排，统一管理；其余的建设，按行业“切块”下达投资，指定使用重点，由地区统筹安排。物资分配，凡国家计委管理的产品和中央部管物资中的重要产品，由省革命委员会集中管理。财政管理，在全省统一领导下，对专、市、县实行定收定支，总额分成的办法。 粉碎“四人帮”之后，省计划管理工作有所加强。1978年2月中共安徽省委批转“省计委关于全省计划会议情况的报告”要求，转变计划部门的作风，要经常进行调查研究，搞好经济形势分析；订计划的时候，要发动群众，注意留有余地；要加强综合平衡，搞好各方面的衔接，促进国民经济的协调发展。在计划平衡中，也有一些问题，特别是燃料、动力和主要原材料还有些缺口，需要在执行中，积极采取措施，大力抓好人力、财力、电力、燃料、原材料的节约，努力提高质量，增加生产，增加收入，不断进行综合平衡，逐步加以解决。 四、计划体系和主要内容 五年计划，1957年11月，安徽省计委编制了《安徽省发展国民经济第二个五年（1958～1962年）计划建议数字（初稿）》；1958年5月，省计委编制了《安徽省1958～1962年地方工业发展规划纲要（草案）》；6月，编制了省农、林、水生产基建“二五”规划和省交通、邮电事业“二五”计划（草案）；7月又提出了全省“二五”国民经济计划建议数字简表，并制订出《安徽省1958～1960年农业机械化电气化规划方案（初稿）》。1960年2月，省计委编制了《安徽省1960～1967年国民经济发展规划设想》；5月，国家计委党组下达了《安徽省一九六零年至一九六二年工业、农业主要产品产量计划、基本建设投资额计划》与《限额以上建设项目》。这些计划、规划，都体现了“大跃进”、“大发展”的要求，连续几年提出了高指标、1961年10月，国家计委下达了《第二个五年计划后两年补充计划（控制数字）》，对工业主要产品产量指标，减少城镇人口、精简职工人数指标，高等学校招生指标，主要物资分配和调拨指标、基本建设计划控制数字进行了调整。1961年11月，省计委又提出了工、农业生产的“七年规划资料（1963～1969年）”。1964年3月，省计委制订了《安徽省1965～1970年农业生产规划初步设想》；1965年5月，省计委党组提出了《安徽省“三五”工农业规划的初步设想（初稿）》。但由于“文化大革命”的影响，省“三五”计划未能编制完成。1970年11月，省革委会编制了省第四个五年国民经济计划；而“五五”计划则未能编成。 年度计划，仍是计划管理的主要形式。1958年高指标时实行了两本帐，1961～1965年间计划进行了调整。“文化大革命”开始后；1970年正式下达年度计划，有农业生产、工业生产、基本建设、物资分配、农副产品和外贸收购计划；以后计划内容逐渐增加，1974年度计划就包括工农业总产值，主要农产品产量、主要工业品产量、地方交通、基本建设投资、商业、主要农副产品征购、外贸出口总额、财政、教育、劳动工资、人口自然增长率、工业技术改造投资、节约回收、财政收支计划。粉碎“四人帮”之后，省计划管理工作有所加强。1978年12月全省计划会议讨论，确定从1979年起，对工业计划产品实行省计委、省主管局和地市县分级管理，省革委会计委于1979年2月下达了《关于工业计划产品实行分级管理的通知》，印发了省计委和省主管局管理的产品目录（试行草案）。《通知》指出：凡是国家计委管理的产品，供产销必须全省统一平衡的重要产品，重要的短线、配套产品，由省计委纳入全省计划，统一管理；供产销需要在全省系统内统一平衡的产品，一地产、多地销的产品，其他在系统内需要扶持发展的产品，一般由归口主管部门管理；地产地销的产品和省不统一管理的其它产品，由地、市、县管理。随着工业生产的发展，新产品的迅速增加，省计委管理的品种也增加很多。 1979年起省计委管理的工业产品： 冶金工业有钢材、钢、生铁、铁矿石、锰矿石、耐火熟料、软质粘土、铁合金、碳素制品、焦炭、铜、铝、铅、锌、锑、镍、氧化铝、铜精矿、铝精矿、锌精矿、钼精矿、锑精矿、粗铜、黄金、白银、铜材、铝材、锗、硅、钼酸铵、铁精矿、冶金机械等32种；煤炭工业有原煤、石煤、洗精煤、煤炭机械等4种； 电力工业有发电量1种； 石油化学工业有原油、原油加工量、汽油、煤油、柴油、润滑油、燃料油、石油焦、石油沥青、硫铁矿、磷矿、硫酸、浓硝酸、纯碱、烧碱、合成氨、化肥、化学农药、化学医药、医用葡萄糖、电石、甲醇、甲醛、冰醋酸、粗苯、纯苯、工业苯、苯酚、苯酐、顺酐、丙酮、丁醇、增塑剂、明矾、硫酸铝、铬酸酐、硫磺、黄磷、塑料、合成橡胶、染料、油漆、轮胎、力车胎、自行车胎、运输带、传动带、三角带、胶管、胶鞋、碳黑、火工产品、石油化工机械、脏器生化制药等54种； 森林工业有木材、纤维板、胶合板、刨花板、松香、森工机械等6种； 建材工业有水泥、平板玻璃、玻璃纤维、石棉、水泥船、石棉制品、油毡、建筑机械、建材机械等9种； 机械工业有拖拉机、手扶拖拉机、内燃机、机引农具、拖车、手推胶轮车、内拖配件、农业泵、播种机、农田基本建设机械、插秧机、矿山机械、冶金设备、发电设备、石油化工设备、起重设备、运输设备、压缩机、制氧机、冷冻机、冰箱、高中压阀门、轴承、工程机械、机床、锻压设备、汽车制造、工业锅炉、交流电动机、变压器、电线电缆、电影机械、汽车配件、工矿配件等34种； 医疗机械有医疗器械1种； 造船工业有民用钢质船舶、渔轮等2种； 电子工业有电子管、半导体器件、收音机、电视机、电唱机、扩大机、录音机、电子计算机、电子计算器、无线电通讯设备等10种； 纺织工业有化纤单体、化学纤维、棉纱、棉布、帘子布、印染布、卫生衫裤、棉毛衫裤、汗衫背心、毛巾、袜子、床单、化纤绳编织物、麻袋、蚕丝、丝织品、毛线、呢绒、毛毯、纺织机械、纺织器材等21种； 轻工业有机制纸浆、机制纸及纸板、宣纸、缝纫机、自行车、钟、手表、灯泡、日用搪瓷制品、日用陶瓷器、日用玻璃制器、保温瓶及瓶胆、自来水笔、圆珠笔、铅笔、干电池、火柴、合成脂肪酸、烷基苯、肥皂、洗衣粉、油墨、糖、卷烟、罐头、酒精、饮料酒、盐、皮革、塑料制品、铁锅、日用精铝制品、大型及专用衡器、徽墨、歙砚、轻工机械、照相机等37种。 以上由省计委管理的工业产品共12类211种。 省主管局管理的工业计划产品，冶金工业局14种，煤炭工业局2种，石油化学工业局602种，林业局11种，建材工业局32种，机械工业局97种，电子工业局47种，纺织工业局7种，轻工业局134种，公安局5种，共951种。 省计委管理的工业产品，按行业归口，在各地区、各部门工作的基础上编制和下达计划；各地、市、县和省有关主管部门，着眼全局，作为重点，加强对这部分产品的管理，定期检查分析计划的执行情况，研究解决计划执行中的问题，保证全省计划的完成。 |