目录
第四节 救灾款使用改革
一、改革经过
1983年4月，第八次全国民政会议提出，救灾经费可以适当地用于扶持灾民发展农副业生产。发给灾民的救济款，除紧急救济款外，可以试行“有借有还”的办法，收回的经费由地方建立救灾扶贫基金，开展集资备荒活动。同年冬，安徽省民政厅、安庆地区民政局及东至县民政局，共同在东至县张溪乡开展救灾款发放改革试点。随后，安庆地区其余9县及凤阳、嘉山、来安先后各以一乡为改革试点。综合各地试点经验，灾区无偿救济一般占总户数15%，特重灾区不超过30%。经过扶持有偿还能力约占总户数20%～30%。实行救灾款使用改革，约有40%救灾款可分期收回。
1984年7月，省人民政府发布《关于切实管好用好救灾款物的通知》，除重申专款专用，严禁贪污、私分、挪用外，并要求各级政府推行“无偿救济与无息有偿相结合”的办法，改革救灾款的使用。《通知》规定：无偿救济款用于紧急抢救安置灾民和特重灾民生活。无偿救济对象是：农村中“五保户”(孤老、残废、孤儿等)；家庭无主要劳力、无经济来源、无法维持基本生活的严重困难户(寡妇、幼子、主要劳力重病、久病、残废、痴呆等)；因灾造成重大损失、家庭生活非常困难、在两三年内确难恢复元气的个别特殊困难户(农田淹光、房屋倒光、财产毁光的“三光户”，主要劳力因灾死亡或重伤肢残等)。对因灾发生临时困难，一时无法维持基本生活，但经过扶持，下季或来年有偿还能力的灾民，可借款扶持生产，帮助生活。借款在1至2年内偿还，回收的无息有偿救济款，国家不收回，原则上留乡作救灾扶贫周转金，自行管理使用。也可从中提取一部分，由县、市掌握，调剂使用，有灾救灾，无灾扶贫。
同年11月，全省生产救灾工作会议确定，在保证重灾区救济对象基本生活的前提下，以多灾贫困的大别山区、沿淮行蓄洪区、内涝区和沿江低洼区的颍上、霍丘、金寨、霍山、临泉、阜南、枞阳、郎溪、广德9县为扶持重点，推行“无偿救济与无息有偿扶持相结合”、“保障生活与扶持生产相结合”的救灾款使用改革，并拨扶持款1100万元。次年9月，全省多灾贫困地区重点扶持工作座谈会增列岳西、太湖、潜山、歙县、寿县5县为重点扶持县，并拨扶持款230万元。
二、改革措施
〔定准救济对象保障其基本生活〕
灾区各地根据受灾程度，逐户调查分析，全面摸清情况，由本人申请，村民委员会提名，乡政府逐户复查审批，确定救济对象，张贴公布，建立卡片档案。安庆地区规定：特重灾区“五保”户每人每月生活费不少于10元，口粮45斤。房屋倒塌帮建1间至2间。发给严重困难户和特殊困难户的救济款，须能买回国家供应的口粮和烧煤，一般每人每月5至6元。六安地区重点救济对象按实际缺粮时间分月安排，钱粮配套(包括油盐菜金)，钱存信用社，分月提取购粮。逢年节发给“五保”户过节费。倒塌房屋由乡政府根据建房经费分期分户修建。临时救济对象则按其困难程度，何时困难何时救济。1984至1989年，全省平均每年成灾人口1783.8万人，无偿救济人口304.2万人，占成灾人口17%，而救济款使用改革前的1983年，全省成灾人口1292万人，得救人口537.8万人，得救人口占成灾人口41%。1984年至1989年，政府拨发救济款32180万元，平均每年5363万元。其中用于有偿扶持11789万元，占救灾款总数36.6%，用于无偿救济20391万元，占救灾款总数63.4%。
〔有偿扶持生产〕
1984年冬开始，颍上、霍邱、枞阳、郎溪等9县，用救灾款重点扶持贫困灾区126个乡、937个村、8万多户，经营种植、养殖、编织、加工、建筑、运输、采矿、捞沙、商业、服务等生产。翌年，全省有灾各县均以救灾款扶持灾民单户或联户生产，进而兴办经济实体。至1989年，全省累计投放救灾有偿资金14137万元(其中扶持单户或联户生产6706.9万元，兴办经济实体7430.1万元)连同地方自筹资金及合资共226497.4万元，总共扶持46.9万户，累计增收20898万元，户均增收445元，已脱贫16.3万户，占扶持户37%，其他扶持户生活也有改善。首批扶持9县中连片多灾贫困乡村，经过调整产业结构、“弃秋夺午”、小区综合治理，生产出现生机，抗灾备荒力量增强。1985至1989年，9个扶持重点县的扶持对象累计增收7800万元，户均增收650元；已脱贫5.95万户，占扶持对象47.9%；新建瓦房1.8万间。
救灾扶贫经济实体经过清理整顿，至1989年，全省尚有1497个，其中办得好和比较好的1054个，占70%，民政部门直接管理80个。五年累计产值57577.8万元，实现利润5812.5万元，职工48349人(其中贫困户与残疾人32476人，占总人数67.1%)。广德县于1986年1月用救灾扶贫基金100万元创办救灾扶贫车队，为灾区开发黄沙。至1989年，共创产值1168.3万元，获利146万元，为乡村集体和灾户增加收入200多万元，交纳税利70多万元，归还投资100万元。黄沙开发带来河道疏通，灾害减轻，沿河两岸54个重灾村，6000多贫困户因此脱贫。1983、1984年被洪水冲倒的房屋，95%以上恢复，其中50%新建。
〔建立救灾扶贫基金会〕
灾区各地以救灾款有偿回收部分兴办救灾扶贫经济实体盈利提成以及社会团体和个人损赠，作为救灾扶贫基金，帮助灾区和贫困地区生产自救，治穷致富。为了加强资金管理使用，1986年7月，成立安徽省救灾扶贫基金会(下称基金会)。此后，全省13个地市、69个县(市)、1000多个区乡均建立基金会。
至1989年底，全省县以上管理的救灾扶贫基金帐面累计总额9797.3万元，其中省级1846.4万元，地、市级1609.8万元，县(市)级6341.1万元。银行存款2282.3万元，阜阳、宣城、六安、滁县、巢湖、宿县地区及颍上、阜南、寿县、舒城、霍山、萧县等32个地、市、县接近或超过百万元(其中10个地、市、县达到200至400万元)。5年来，各级累计回收4377.7万元，占到期还款42.1%，其中15个地、市、县回收率达50%以上。地方应付一般自然灾害的经济能力有所增强。但部分救灾扶贫基金会机构不健全，人员素质差，制度不完善，有的资金投放盲目性较大；30%经济实体有亏损，可能沉淀资金1834万余元，占资金总额18.6%。
见表6—3—5，表6—3—6，表6—3—7，表6—3—8
安徽省救灾扶贫周转金简况表
表6—3—5（1989年12月）单位：万元
安徽省九个重点扶持县救灾扶贫基金运用简况表
表6—3—6（1985—1989年）单位：万元
安徽省九个重点县基金会本级资金扶持成果简况报告表
表6—3—7（1985—1989年）单位：万元、户、间
安徽省九个重点县救灾扶贫基金会兴办经济实体简况表
（1985—1989年）
表6—3—8单位：万元、人
［省、县（市）按比例负担救灾款］
1987年9月，省人民政府规定，在人均收入300—500元的地方，所需救灾经费由省、县（市）两级按8∶2比例负担，改变过去由中央和省包下来的体制，逐步转变为多级救灾体制，以发挥地方财政和农村集体经济的救灾力量。1988年，长丰、芜湖、南陵、怀远、怀宁、定远、郎溪、无为、东至、宣州等51个县市受灾，按规定比例，县（市）应摊救灾款587万元，实际到位395万元，占应负担数67．3％。1989年，肥西、五河、望江、阜阳、砀山、舒城、来安、巢湖、贵池等53个县（市），应摊款479万元，实际到位351．2万元，占应负担数73．3％。
［救灾合作保险］
1986年，在全国民政厅、局长座谈会上，安徽省民政厅首先提出救灾与保险相结合的思路。民政部长崔乃夫同意在一两个县实验。安徽省为全国7个救灾合作保险试点片之一。省民政厅据此确定以当涂县为试点。1987年7月20日，当涂县成立农村救灾合作保险基金会，开办水稻、棉花、农房3个险种，农民投保水稻55．3万亩，占水稻总面积79％；棉花2．47万亩，占棉田总面积91．7％；农房2．3万户，占总户27．3％。县财政、乡镇集体企业、农民个人三方共筹集保险互济金95．1万元。当年遇到10年罕见的暴风雨灾害，县救灾保险基金会按章理赔58．7万元。
1988年，试点扩大到亳州、滁州市和休宁、祁门、黟县、歙县、黄山市、屯溪区等8县（区）。1989年，增加黄山市的黄山区。各试点单位从保障灾民基本生活出发，以水稻、小麦为保险重点，少数试点开办农房及劳力意外伤害保险。根据农民、集体和地方财政的承受能力，实行低保额（农作物按五成左右保险）、低收费、低理赔。保险互济金一般按县财政负担15至25％，集体补助5至10％，农民个人交纳65至75％。经过3年，各试点共有40多万户投保农作物518万亩，农房6．64万户，主要劳力意外伤害2．53万人；共筹集资金825．18万元，理赔支出500万元，收支相抵，尚有节余。亳州市1988年午季小麦遭受大风冰雹灾害，市保险基金会4天内核实灾情，按受灾程度理赔1．98万亩，赔付款48．8万元，得到理赔的户最高970元，一般100余元，最低12．5元。见表6—3—9
安徽省救灾合作保险主要数据一览表
表6—3—9（1988年）单位：万元、万亩
1983年4月，第八次全国民政会议提出，救灾经费可以适当地用于扶持灾民发展农副业生产。发给灾民的救济款，除紧急救济款外，可以试行“有借有还”的办法，收回的经费由地方建立救灾扶贫基金，开展集资备荒活动。同年冬，安徽省民政厅、安庆地区民政局及东至县民政局，共同在东至县张溪乡开展救灾款发放改革试点。随后，安庆地区其余9县及凤阳、嘉山、来安先后各以一乡为改革试点。综合各地试点经验，灾区无偿救济一般占总户数15%，特重灾区不超过30%。经过扶持有偿还能力约占总户数20%～30%。实行救灾款使用改革，约有40%救灾款可分期收回。
1984年7月，省人民政府发布《关于切实管好用好救灾款物的通知》，除重申专款专用，严禁贪污、私分、挪用外，并要求各级政府推行“无偿救济与无息有偿相结合”的办法，改革救灾款的使用。《通知》规定：无偿救济款用于紧急抢救安置灾民和特重灾民生活。无偿救济对象是：农村中“五保户”(孤老、残废、孤儿等)；家庭无主要劳力、无经济来源、无法维持基本生活的严重困难户(寡妇、幼子、主要劳力重病、久病、残废、痴呆等)；因灾造成重大损失、家庭生活非常困难、在两三年内确难恢复元气的个别特殊困难户(农田淹光、房屋倒光、财产毁光的“三光户”，主要劳力因灾死亡或重伤肢残等)。对因灾发生临时困难，一时无法维持基本生活，但经过扶持，下季或来年有偿还能力的灾民，可借款扶持生产，帮助生活。借款在1至2年内偿还，回收的无息有偿救济款，国家不收回，原则上留乡作救灾扶贫周转金，自行管理使用。也可从中提取一部分，由县、市掌握，调剂使用，有灾救灾，无灾扶贫。
同年11月，全省生产救灾工作会议确定，在保证重灾区救济对象基本生活的前提下，以多灾贫困的大别山区、沿淮行蓄洪区、内涝区和沿江低洼区的颍上、霍丘、金寨、霍山、临泉、阜南、枞阳、郎溪、广德9县为扶持重点，推行“无偿救济与无息有偿扶持相结合”、“保障生活与扶持生产相结合”的救灾款使用改革，并拨扶持款1100万元。次年9月，全省多灾贫困地区重点扶持工作座谈会增列岳西、太湖、潜山、歙县、寿县5县为重点扶持县，并拨扶持款230万元。
二、改革措施
〔定准救济对象保障其基本生活〕
灾区各地根据受灾程度，逐户调查分析，全面摸清情况，由本人申请，村民委员会提名，乡政府逐户复查审批，确定救济对象，张贴公布，建立卡片档案。安庆地区规定：特重灾区“五保”户每人每月生活费不少于10元，口粮45斤。房屋倒塌帮建1间至2间。发给严重困难户和特殊困难户的救济款，须能买回国家供应的口粮和烧煤，一般每人每月5至6元。六安地区重点救济对象按实际缺粮时间分月安排，钱粮配套(包括油盐菜金)，钱存信用社，分月提取购粮。逢年节发给“五保”户过节费。倒塌房屋由乡政府根据建房经费分期分户修建。临时救济对象则按其困难程度，何时困难何时救济。1984至1989年，全省平均每年成灾人口1783.8万人，无偿救济人口304.2万人，占成灾人口17%，而救济款使用改革前的1983年，全省成灾人口1292万人，得救人口537.8万人，得救人口占成灾人口41%。1984年至1989年，政府拨发救济款32180万元，平均每年5363万元。其中用于有偿扶持11789万元，占救灾款总数36.6%，用于无偿救济20391万元，占救灾款总数63.4%。
〔有偿扶持生产〕
1984年冬开始，颍上、霍邱、枞阳、郎溪等9县，用救灾款重点扶持贫困灾区126个乡、937个村、8万多户，经营种植、养殖、编织、加工、建筑、运输、采矿、捞沙、商业、服务等生产。翌年，全省有灾各县均以救灾款扶持灾民单户或联户生产，进而兴办经济实体。至1989年，全省累计投放救灾有偿资金14137万元(其中扶持单户或联户生产6706.9万元，兴办经济实体7430.1万元)连同地方自筹资金及合资共226497.4万元，总共扶持46.9万户，累计增收20898万元，户均增收445元，已脱贫16.3万户，占扶持户37%，其他扶持户生活也有改善。首批扶持9县中连片多灾贫困乡村，经过调整产业结构、“弃秋夺午”、小区综合治理，生产出现生机，抗灾备荒力量增强。1985至1989年，9个扶持重点县的扶持对象累计增收7800万元，户均增收650元；已脱贫5.95万户，占扶持对象47.9%；新建瓦房1.8万间。
救灾扶贫经济实体经过清理整顿，至1989年，全省尚有1497个，其中办得好和比较好的1054个，占70%，民政部门直接管理80个。五年累计产值57577.8万元，实现利润5812.5万元，职工48349人(其中贫困户与残疾人32476人，占总人数67.1%)。广德县于1986年1月用救灾扶贫基金100万元创办救灾扶贫车队，为灾区开发黄沙。至1989年，共创产值1168.3万元，获利146万元，为乡村集体和灾户增加收入200多万元，交纳税利70多万元，归还投资100万元。黄沙开发带来河道疏通，灾害减轻，沿河两岸54个重灾村，6000多贫困户因此脱贫。1983、1984年被洪水冲倒的房屋，95%以上恢复，其中50%新建。
〔建立救灾扶贫基金会〕
灾区各地以救灾款有偿回收部分兴办救灾扶贫经济实体盈利提成以及社会团体和个人损赠，作为救灾扶贫基金，帮助灾区和贫困地区生产自救，治穷致富。为了加强资金管理使用，1986年7月，成立安徽省救灾扶贫基金会(下称基金会)。此后，全省13个地市、69个县(市)、1000多个区乡均建立基金会。
至1989年底，全省县以上管理的救灾扶贫基金帐面累计总额9797.3万元，其中省级1846.4万元，地、市级1609.8万元，县(市)级6341.1万元。银行存款2282.3万元，阜阳、宣城、六安、滁县、巢湖、宿县地区及颍上、阜南、寿县、舒城、霍山、萧县等32个地、市、县接近或超过百万元(其中10个地、市、县达到200至400万元)。5年来，各级累计回收4377.7万元，占到期还款42.1%，其中15个地、市、县回收率达50%以上。地方应付一般自然灾害的经济能力有所增强。但部分救灾扶贫基金会机构不健全，人员素质差，制度不完善，有的资金投放盲目性较大；30%经济实体有亏损，可能沉淀资金1834万余元，占资金总额18.6%。
见表6—3—5，表6—3—6，表6—3—7，表6—3—8
安徽省救灾扶贫周转金简况表
表6—3—5（1989年12月）单位：万元
安徽省九个重点扶持县救灾扶贫基金运用简况表
表6—3—6（1985—1989年）单位：万元
安徽省九个重点县基金会本级资金扶持成果简况报告表
表6—3—7（1985—1989年）单位：万元、户、间
安徽省九个重点县救灾扶贫基金会兴办经济实体简况表
（1985—1989年）
表6—3—8单位：万元、人
［省、县（市）按比例负担救灾款］
1987年9月，省人民政府规定，在人均收入300—500元的地方，所需救灾经费由省、县（市）两级按8∶2比例负担，改变过去由中央和省包下来的体制，逐步转变为多级救灾体制，以发挥地方财政和农村集体经济的救灾力量。1988年，长丰、芜湖、南陵、怀远、怀宁、定远、郎溪、无为、东至、宣州等51个县市受灾，按规定比例，县（市）应摊救灾款587万元，实际到位395万元，占应负担数67．3％。1989年，肥西、五河、望江、阜阳、砀山、舒城、来安、巢湖、贵池等53个县（市），应摊款479万元，实际到位351．2万元，占应负担数73．3％。
［救灾合作保险］
1986年，在全国民政厅、局长座谈会上，安徽省民政厅首先提出救灾与保险相结合的思路。民政部长崔乃夫同意在一两个县实验。安徽省为全国7个救灾合作保险试点片之一。省民政厅据此确定以当涂县为试点。1987年7月20日，当涂县成立农村救灾合作保险基金会，开办水稻、棉花、农房3个险种，农民投保水稻55．3万亩，占水稻总面积79％；棉花2．47万亩，占棉田总面积91．7％；农房2．3万户，占总户27．3％。县财政、乡镇集体企业、农民个人三方共筹集保险互济金95．1万元。当年遇到10年罕见的暴风雨灾害，县救灾保险基金会按章理赔58．7万元。
1988年，试点扩大到亳州、滁州市和休宁、祁门、黟县、歙县、黄山市、屯溪区等8县（区）。1989年，增加黄山市的黄山区。各试点单位从保障灾民基本生活出发，以水稻、小麦为保险重点，少数试点开办农房及劳力意外伤害保险。根据农民、集体和地方财政的承受能力，实行低保额（农作物按五成左右保险）、低收费、低理赔。保险互济金一般按县财政负担15至25％，集体补助5至10％，农民个人交纳65至75％。经过3年，各试点共有40多万户投保农作物518万亩，农房6．64万户，主要劳力意外伤害2．53万人；共筹集资金825．18万元，理赔支出500万元，收支相抵，尚有节余。亳州市1988年午季小麦遭受大风冰雹灾害，市保险基金会4天内核实灾情，按受灾程度理赔1．98万亩，赔付款48．8万元，得到理赔的户最高970元，一般100余元，最低12．5元。见表6—3—9
安徽省救灾合作保险主要数据一览表
表6—3—9（1988年）单位：万元、万亩
