第一节 清末民国时期户政管理

一、清末户政管理
清初，户政制度沿用明制。朝廷设户部，职在“正天下之籍”。乾隆中期，基层户政管理改由保甲机构执掌。清末，为应付日益严重的政治危机，加强对社会的控制，其户口编查改由各级地方警察机构办理。
光绪三十三年（1907年），安徽省巡警总局设户籍股，专司户籍事务。次年五月，巡警总局裁撤，改设警务公所，其户口调查登记事项由行政课掌管。凡设立警察机构的府、州、县，均由警察官吏充任户口调查监督，选警政、乡治人员组建调查处，具体执掌户口调查登记事项。未设警察机构的州、县，仍由保甲组织继续对户口实行保甲编查登记。
户口编查分土著和寄籍两类编户，按性别统计口数。宣统三年（1911年），全省户口统计改按户数、口数、学龄儿童数、壮丁数等分类编查。
户籍登记、户口调查和户口异动申报，是清末户政管理的主要措施。各警察局按管辖区域划分地段，挨户列号钉牌，按号登册。登记内容为：户内人员姓名、年龄、性别、职业等。若系工商业户、寺观庙宇、烟馆、客栈、饭店等，还须填报伙计、雇工、僧道、馆主、栈主及同住的眷属。
凡未设置警察机构的地方，城镇分段设总甲，发总册一本，登记所辖段街巷名称、住户姓名、职业等人口状况；乡村由牌长将本牌村民户主、丁口、姓名、年龄等情况填入循环册，由甲、保长逐级收呈县署印盖，循册留县署存查，环册退保长收存，门牌则令各户悬挂门前。各保呈送完毕后，县署汇总，造具户数、口数清册，呈报州署。州、省逐级汇总后，由省户口调查总监呈报朝廷。
户口统计：光绪三十三年（1907年），安徽60县人口统计：总户数为2627461户，其中土著2300838户，寄籍326623户，总人口为14084620人，其中男7956186人，女6128434人，土著12434157人，寄籍1650463人。宣统三年（1911年），人口统计的项目发生明显变化，据统计，全省总人口为16229052人，其中学龄儿童1579783人，壮丁4236527人；总户数为3141184户，平均每户5.17人，人口密度（英方里计算）296人。安徽各府州户口见表4—1—1。
安徽省各府州户口统计表

户口调查，分为定时调查和临时调查两种。定时调查，按甲、乙、丙三号分类进行。其中贵族世家，有资产、职业身份正当的为甲号，每6个月调查一次；被监视及曾受官刑者、无业游民、赌徒、痞棍及其他认为行为不良者为丙号，每月调查3次；甲、丙号之外的统为乙号，每3个月一次。调查内容，除核实户数、户内人口数和职业变动情况以外，重点调查危害封建统治秩序的言论及行为。临时调查，由警察机关根据情况决定。其对象主要是居民户中有骤贫暴富、死伤原因不明、家中有异状、与形迹可疑或来历不明的人同居和往来的人。
户口异动申报登记，包括分合、迁移、废绝、出生、死亡、婚嫁等变动事项。其申报登记方法规定为：在设有警察机构的地方，凡居民有户口变动时，须呈报所属户口管辖区，办理申报登记手续；未设警察机构的地方，居民户口变动时，由保长在环册内添注更改，定期呈报县署。

二、民国时期户政管理
〔户政管理机构〕
民国初期，户政管理沿用清末户政制度。民国4年（1915年），安徽省警务处第二科执掌户口调查登记事项。民国13年11月，安徽省民政厅设第五科（户政科），置员5人，掌全省户籍管理。
民国17年3月，国民政府电令安徽进行全省户口调查，限令8月底完竣。是月，省政府令民政厅组建户口调查处，拟定调查计划，印制调查表册。6月，正式设置户口调查处，督查全省户口调查统计事项。民国18年，户口调查处改称户籍登记处，掌全省户籍登记、人事登记、户籍调查等事项。各市县亦设立人事登记事务所，置户口专员若干人，由各市长、县长和警察局长督率，负责本地的户口调查登记事宜。
民国21年，国民政府鄂豫皖剿“匪”总部颁布《保甲户口编查条例》，在三省境内强制推行保甲制度。9月，安徽省政府实施保甲编组，次年初编组完毕。全省62县编为36056保，364309甲。民国25年1月，各区署警察机构选派2至4名警士任户籍警。
抗日战争爆发后，安徽处于抗战前线。日本侵略军长驱直入，安徽大部分市县沦陷敌手。户籍管理机构不健全，户籍管理名存实亡。
民国28年，安徽省政府督饬全省各县举行户口清查，发布《改编区乡镇保甲实施程序》、《各县举办调查户口及户口异动登记实施程序》，规定：除沦陷区外，重新整编保甲。在此基础上，以乡镇为户口清查主办单位，各乡镇选派3名20岁以上40岁以下的人为户口调查员，协助乡镇长实施调查。是年，省政府又公布《民政实施办法》，规定基层户口管理由保甲长负责。
民国31年，安徽省民政厅重设户政科，设科长1人，主任科员2人，科员、办事员若干人，专司户籍事务。此外，设视察员2人，负责视察各县户政事务。并规定一、二等县的民政科设户籍科员3人，三至六等县设户籍科员2人，其他举办户口异动登记的县，设户籍科员1人。乡镇公所及保办公处的户籍事务，由民政干事及保安干事兼办。各县警察机构则停止一般户政事务管理，专司名为维护治安、实质是控制人民革命斗争的所谓“特种户口调查”。省直属警察局管理境内的户口调查，仍旧警察局办理。省各直属警察局均设户籍员1人，户籍警1至2个班，按警分区划分若干户口段，每段1至2保，配置户籍警1人，在保甲长的配合下，负责段内户口调查事务。
民国36年（1947年）7月，省民政厅扩编户政科，增设技正、技士、视察、科员等员额。规定各县一律于民政科内设户政股，置主任1人，技士1人，科员名额按县辖人口设1至3人，办事员1人。乡镇增设专职户籍干事1人。由于国民政府致力于与共产党的内战，各级统治机构腐败，故直至国民政府垮台，安徽全省各级户政管理机构终未健全。
〔户口编查登记〕
民国初期的户口管理，主要是户口编查。户口编查区域，在设有警察的地方依警区；未设警察但设有保卫团的地方依保卫团区域；警察和保卫团均未设置的地方，由县知事参照地方情形酌量划分。
编查户口时，首先按区内住户分编牌、甲。10户为一牌，10牌为一甲，各设牌、甲长1人。甲以上设区，由警官或保卫团团总充任编查长。编订牌、甲后，各户居民按编列号数钉立门牌；船户、寺庙僧道、公署、监狱、学校、工厂及其他公共处所不列入牌、甲编号，另行编号统计。户口登记时，牌长按所填事项，挨户询明，填入编查底册。各牌由牌长造具全牌户口清册报甲长，各甲、区、县逐级汇编报省政府民政厅。
民国5年（1916年），省政府督令各道、县进行一次人口调查。据调查统计，全省居民3424840户，20517496人。其中安庆道（辖16县）1237920户，7226124人；芜湖道（辖23县）854370户，4267673人；淮泗道（辖21县）1332520户，9023699人。民国17年3月，国民政府电令安徽进行户口调查。是月，省政府指令省民政厅制定户口调查计划，规定：全省户口按普通户、公共处所户、寺庙僧道户、船户分类。凡寄居于公署、兵营、监狱、习艺所、学校、工厂、医院、祠堂、会馆、公所等处所的男女职员、军警兵役、犯人游民、妇孺残废及非职员工役，均列入公共处所户统计；凡居住于寺院、庵庙、宫观、禅林、洞刹等处所的僧、尼、道土及寄居于此的非僧尼道士，均列入寺庙僧道户统计；船户仅以在陆地上无一定住所而以船为象者为限，按船列户统计。其余皆列入普通户口统计。户口调查登记项目包括姓名、年龄、性别、职业、籍贯、居住时期、在家或外出等7项。
户口登记时，由甲、牌长将各类户口登记表册分送各户，由户主按表列款项填写，户主不识字或填写有误时，由甲、牌长代为填写和更正。户主填写完毕后，甲、牌长根据该户类型分别填发普字号、船字号、庙字号、公字号等门牌，令户主张贴于室内。各牌、甲、保、区、县调查完竣后，逐级汇造户口调查总表至省民政厅汇总。是年10月底，全省3市61县相继完成境内户口调查统计（见表4—1—2至表4—1—4）。
安徽省各类户口统计表


民国21年，国民政府鄂豫皖剿“匪”总部颁布《保甲户口编查条例》，在3省境内强制推行保甲制度。《条例》规定：保甲编组以户为单位，每户设户长。10户为甲，设甲长。10甲为保，设保长。各保按该管区域原有乡、镇界址编定，也可合并数乡、镇编成一保。保甲编定后，由各户户长至少5人共具“联保连坐切结”，规定各户户长对于留客寄宿及其离去，家人外出或返回，出生、死亡及其他事故使人口增减时，均须报告甲长。若联保连坐某户内有通“匪”等情形，除治本人及户长之罪外，其余联保各户连坐受罚。是年9月起，安徽省政府在全省编组保甲，至次年初办理完毕。全省62县编为36056保，364309甲，计有居民3688162户，22093000人。
民国23年1月，安徽省政府决定在全省进行户口总复查。规定：户口复查以保为单位，每保由县长选派2至3人协同保长负责复查。复查事项包括：户口异动登记；稽查住户有无“匪徒”混入；有无来历不明之人以及游民散勇混入户内；门牌填写有无遗漏错误；枪支是否烙印登记等。要求各保甲在户口复查过程中，对形迹可疑的人，一律检查其住居或行李，若有涉“匪”嫌疑的人，经当地居民3人以上证明，由保、甲长负责逮捕送区；对来历不明的人及游民散勇采用取保、限期出境或勒令即日出境。根据省政府的决定，全省各县以保为单位，以肃清“匪”患、断绝“匪”源为目的，进行了户口复查。在此基础上，按5保以上，区域不超过20里为范围建立联保，设联保书记，负责所辖各保日常事务和制作、保管公文表册。是年底，全省共建立4434个联保。
民国25年1月，安徽省政府公布《安徽省各县办理户口动态统计办法》。规定：户口分为普通住户、船户、寺庙户、公共处所户4种，按类分别编列为普字号、船字号、庙字号、公字号等。其中普通住户中有外国人寄居之户，列为普通外字号。户号编列方法，普通户以甲为单位，船户、寺庙户、公共处所以保为单位按次序编列。户口动态登记项目为出生、死亡、婚姻、迁入、迁出5种，按省民政厅规定的格式要求，由保长登记填写。每届年终，各区署编造户口统计年报表，呈送县政府；县政府接各区报表后，编造全县户口统计表一式两份，分呈该管行政督察专员公署和省政府。是年底，全省有居民3466206户，23354188人。
民国26年7月，抗日战争爆发后，安徽大片国土先后沦陷敌手，各地户口册籍既多散失，人口变动亦大，户口管理名存实亡。
民国28年，抗日战场敌我双方进入相持阶段。安徽省政府在军事形势相对稳定后，即督饬全省各具进行户口清查。为便于户口清查的实施，年初，省政府先后发布了《改编区乡镇保甲实施程序》、《各县举办调查户口及户口异动登记实施程序》。规定全省除沦陷区外，应重新整编保甲。户口清查的方法为逐村逐户依次进行。调查时，由户主口述，户口调查员负责填写。每甲户口调查完毕后，随即填发门牌，召集各户户长选举甲长，办理五户联保连坐切结。一甲完毕，再及次甲；一保完毕，再及次保。年底，全省除全境沦陷的当涂等14县无法办理外，其余各县安全区域，均先后清查完毕，全省（不含沦陷区）居民2313116户，14121461人，共编25047保，291036甲。
是年，省政府公布《民政实施办法》。规定户口管理由保长负责。居民中遇有生、死、婚、嫁，须及时报告甲长，由甲长报告保长登记。住户迁徙时，由户主到保长处办理迁徙登记，领取迁徙证。户内若有人外出时，户主须将外出时间、地点、原因等报告甲长，由甲长转报保长登记。住户若有来客时，须将客主关系、从何处来、什么事、居留时间等报告甲长。
民国32年，安徽省政府根据内政部的指示，决定在全省举办户籍登记及人事登记。选择立煌、霍山、舒城、桐城、岳西、六安、阜阳、颍上、霍邱、歙县、休宁、旌德12县先行试办。次年，又择定太湖、潜山、庐江、宁国、太平、祁门、绩溪、黟县、石埭、泾县10县办理户籍与人事登记，后又续增8县。至抗战胜利前夕，国民政府统治区域户籍与人事登记方告结束。
抗日战争胜利后，安徽省政府根据国民政府内政部发布的《收复区实施户口清查办法》的规定，对抗战时全省38个沦陷县、市进行了户口清查登记，整编保甲。民国35年（1946年）底，全省所有沦陷县、市户籍与人事登记办理完毕。
民国36年（1947年）初，安徽省政府决定以4月15日为标准日，举行全省户口总清查，限定各县市于6月底办完。由于国民党发动的内战所迫，此次全省户口总清查未及实施。三、革命根据地（解放区）户政管理
〔皖西革命根据地户政管理〕
民国20年（1931年），皖西革命根据地苏维埃政府在根据地初建户口登记和户口查对工作。特(道）区苏维埃政府所在地金家寨镇按街道建立户口册，逐户登记居民户口，并由特（道）区政治保卫局对国民政府统治区来的可疑分子进行调查。
〔抗日民主根据地户政管理〕
抗日战争时期，安徽省境内的淮南、淮北、皖江抗日民主根据地抗日民主政府和公安锄保机关，也逐步开展了户口登记工作。淮南、淮北抗日根据地锄奸保卫机关将旅馆、烟馆、码头等一些有被敌可资利用的人员列为特种人口，建立特种户口登记制度。民国32年（1943年）以后，淮南、皖江抗日根据地的一些集镇公安派出所，对居民逐户编钉门牌，填发户口簿。
控制流动人口：对从敌占区来的商贩，首先检查来者的身份证件，从衣着、相貌、年龄、口音判断人与证件是否相符；其次是换发在根据地内活动通行证件，使之按照规定的路线通行，不得随意乱跑；三是注明所携带货物的名称与数量，既保证正当的贸易，又防止坏人钻空子，必要时派武装护送。返回时，收回根据地的通行证件，发还原来的证件。对根据地内的小商贩，发给乡内通行证，长期使用。凡无通行证者，送乡政府或检查站审查。
治安大检查：民国31年7月，淮南津浦路东联防保安处组织力量在天长县铜城镇进行一次治安大检查。检查人员分为20个组，宣布铜城镇实行戒严，各街巷均由警卫营布置岗哨。然后各组按照分工，逐户进行检查。检查中如发现可疑人员，由户主担保看护，三天内听候传讯。在以后的一段时间里，淮南路东保安处又组织力量对高宝县的闵桥、塔集，盱眙县的马坝，天长县的汊涧，六合县的竹镇，来安县的施官集等地都进行了类似的治安大检查，查获许多违禁品、危险品、电讯器材、反动书刊、日伪旗帜等。
监督与管理特种户口：主要对居住和滞留在根据地内的国民党、三青团骨干分子及不法地主分子，逃亡分子的家属或敌伪人员的家属，经常往来于敌占区或与敌占区有复杂社会关系的人，商人、小贩、烟馆与旅馆内的人员，码头工、船工等流动性较大，接触人比较复杂的人员进行监督与管理。管理的办法，一是按乡、保、村逐一登记。二是商人、船民等实行出入“护照制”。三是布置力量，实行秘密监视与控制。四是对烟馆、旅馆、赌场、码头等场所派进或发展锄奸积极分子。五是不定期对特种户口人员集中进行训话，不许他们乱说乱动。六是教育和限制吸食鸦片烟的人逐步戒烟，禁止私自贩卖销售鸦片，对烟馆和吸食鸦片烟的人进行登记，实行限量供应，直至停止供应，撤销限售所，把少数烟瘾特大的人集中起来，强制戒烟。七是对不遵守根据地法规甚至向日伪提供情报的绳之以法。
〔解放区户政管理〕
民国38年（1949年）春，安徽解放。皖南、皖北人民公安机关相继废除国民政府户政管理制度。5月，皖北区公安总局制定《皖北公安总局户口暂行规则(草案）》，同月，皖北人民行政公署公布《户口管理暂行条例（草案》，条例共4章10条，规定：凡皖北各地城市及重要集镇的居民，在政府登记户口时，必须登记姓名别号、年龄、性别、籍贯、职业、出生年月日、嫁娶否、所受教育、宗教信仰、参加之团体及各种党派组织、曾受刑事处分否、家庭财产等项按实登记具报，以领取门牌及户籍牌（证）；党政机关、部队、专门训练班、军工企业外，所有居民、商店、工厂、作坊、医院、学校、教堂、寺院、会馆、祠堂、合作社等户口，均按本条例进行管理。旅店、客栈、留宿之商行、刻字印刷、戏院、剧场等户口除适用本条例外，各登记管理规则另订。
凡户口增减移动、来客寄宿、分居立户、及户主变更，须按下列规定，向该管地区公安机关办理手续：凡全户迁移者，在迁出前3天，须向该管地区公安机关呈报批准，领取迁移证，始得迁出。迁至新地区后，须于12小时内，向该管地区公安机关报告，并呈交原户籍证件，及迁移书，举办及户手续，便于注册入户；凡居民立户及户主变更者，须携带原户籍牌，在3日前向该管区公安机关呈报，以领取和易换户籍牌（证）；凡婚姻嫁娶离婚，双方须在事期前3日，向该管区公安机关报告后，应立即办理人口增减手续；凡出生者，其户主须在7日内携带户籍牌向该管区公安机关报告；凡因病老死亡，其家属须带户籍牌在3日内，呈报该管区公安机关，须取出棺证俾于出殡。凡死因不明，应立即据报公安机关随时检验，如违者得依法追究。若无亲属者，其左右邻居，应负呈报之责；雇佣和解聘之人口增减，由各户主随时携带户籍牌（证）向该管区公安机关报告；凡来客留宿一夜以上及他往10日以上者，须事先向该管区公安机关报告其寄宿之情况及他往之原因。
有关公共场所的管理及居民应遵守的事项，规定：旅店、客栈、商行须设来客循环簿，逐人逐项填写，由店主按规定时间，交该管区公安机关审查。来客如有可疑及违法者，店主应立即向公安机关报告。如隐瞒不报者，一经查出应予处分；医院及留住病人之诊疗所，须设置住院（所）病员登记簿，登记其入院(所)时间、所患病状、籍贯、住址、职业等，由公安机关按期审查；凡居民发现有下列情况之一者，得立即报该地区公安机关，有功者按功绩大小，给以适当奖励，隐瞒不报一经查明予以处分：违犯民主政府法令者、有土匪特务行为者、形迹诡秘和身份不称或来历不明者、藏匿或私自携带武器弹药者、扰乱或企图扰乱金融者、贩卖人口或聚赌者、制毒贩毒吸食毒品者、造谣生事企图扰乱社会治安者、通缉犯和逃脱犯或徒刑逃匿犯者、隐藏战争罪犯或上述之嫌疑犯者、其它危害社会秩序安宁和损害他人生命财产之利益者。
皖北行署公安局根据《户口管理暂行条例（草案）》的原则规定，制定了《户口调查登记与管理细则(草案）》，该细则规定：户口管理和调查登记的目的是在确定户口，以了解户口多寡、掌握政治、经济、社会等各种情况和识别好坏人，以维护革命秩序，保障人民生命财产的安全。在调查登记前，必须准备一批管理户籍的员警，以街道为单位划分地区，防止漏登。
调查登记时，以镇、街道为单位成立编查委员会，负责编查工作，其成员以群众团体、行政干部、小学校长或教员、进步积极分子等选任组成。下设编查、审查、宣传3股，由行政干部任编查委员，群众团体、积极分子任审查委员、宣传干部任宣传委员。街组可设立小组，其责任与街镇委员会同。
对户口的管理：凡户口异动时，该户应向该管公安机关，进行口头或书面报告，并须领取异动证或执照，以资证实，如系迁入者，除根据报告登记户籍调查外，并发给登记证，迁出者，也同此手续。异动户口报告登记后，即发换户籍牌。
是年，蚌埠市公安局抽调150余名公安干警，在全市4个区1个镇进行户口登记工作。6月底，率先完成全市户口登记任务。至9月底，合肥等5个市的户口调查登记工作基本完成。据统计：蚌埠市6772户、28010人，合肥市13550户、69015人，安庆市18412户、78806人，芜湖市40586户、181766人，屯溪市11471户、48454人。