第一节　调解制度

一、清末民间调解自古以来，民间族戚邻里中的长者即有为人排难解纷，息事宁人的传统。清末以来，安徽民间发生纠纷，一般先由一方当事人发帖，邀请当地有名望的绅士，亲友出面调解，通过评理，断令无理的一方或赔礼道歉，或赔偿经济损失。宗族之内，每族有一户长，本族内遇事由户长决断。当时的民间调解有些虽较公正，但也有不少劣绅，恃强凌弱，助富欺贫，致使纠纷的调解，多为宗族豪门所操纵。清道光十年（1830年），清朝诏令明示：“凡遇族性大小事件，均听族长、绅士判断”。族长、户长实际成为排解族内纠纷的法官。对于犯有过错的后辈，“俱塑望日告于祠堂，鸣鼓罚罪。轻罪初责十板，再犯二十、三犯三十”；“或罚以金钱酒席，或责以杖。重则绞死、烧死、溺死……”。民间调解，当时没有一定的规章和程式。细小纠纷如吵嘴打架等，调解成功，就算了事。较大者如民事中的房产田地纠纷，调解若得结果时，一般凭保（保甲）立下字据，记录调解协议内容，叫做“保议”。如果一方当事人事后翻悔，上告法院时，原立字据可作证据提供法院参考，法院若认为所议内容并无瑕庇，可作为证据采纳，据此断案，清末《刑事民事诉讼裁判等项法律目录》中也载有：法院审理争讼案时，“如得两造情愿，审案官可将兴讼之事，或未经审讯之案，委派公正人，公议持平决断”。
二、民国调解
民国初年，安徽的民间调解依旧为宗族势力所控制，民国18年，（1929年）12月11日，国民党中央政治会议第208次会议议决提出《民事调解条例原则》，其中规定：“为求杜息人民争端，减少法院诉讼起见，于第一审法院附设民事调解处”，以推事为调解主任，并经当事人请求，应推举具备一定资格的人充任助理员，并规定：“初级管辖及人事诉讼事件，非经调解不和息后，不得起诉，其他诉讼事件，经当事人请求调解者亦同”。在《民事调解条例原则》的基础上，立法院于民国19年1月11日第70次会议通过了《民事调解法》，并由国民政府于同月20日公布。《民事调解法》是对《民事调解条例》修正补充而成的。它增加了不得为调解人的情形规定，还将法院书记官作成调解笔录应记载的具体内容一一标列。同时，专列一条，强调“调解成立与法院确定判决有同等之效力。”还增加了“调解人不得收受报酬”等等新的内容。同年6月3日，《民事调解法施行细则》，由司法院公布，该细则对前已颁布的《民事调解法》的有关条文、细节作了具体的解释和规定。民国25年5月国民政府公布了《中华民国宪法（草案）》。其中规定区、乡、镇、坊中设置调解组织，旨在减轻司法机关负担。民国27年9月，颁布了《暂行民事争讼调解规则》，共四十一条。该《规则》规定：“为调解关于民事之争议起见设民事调解处”民事调解处属治安维持会之监督，民事调解处设置调解主任、调解委员及调解书记官。《规则》还对调解人的职权范围、调解的程序和方法，调解的结果以及调解委员会的工作规程等作了详细规定。其中第8条规定：“调解主任调解委员及调解书记官应凭良心公正执行其职务”。同年9月10日，《民事调解手续费规则》与《暂行民事争讼调解规则》同时施行。民国32年10月9日，司法行政部会同内政部公布了《乡镇调解委员会组织规程》，规定：“乡镇公所调解委员会受乡镇公所之监督办理民刑事调解事项”。并具体规定了办理民刑事调解事项的范围，调解委员会中委员的资格、构成及任期，还规定了调解的工作程序、调解的效力等。到民国35年1月，新的《乡镇调解委员会组织规程》代替了前一《规程》，但在内容上没有任何更改和变化，纯属前一规程的翻版。
三、根据地的人民调解
安徽的鄂豫皖边区、豫皖苏边区和淮北苏皖边等地，都建立了调解组织，担负处理民事纠纷和轻微刑事案件的任务。调解纠纷的范围，各边区的规定大体相同。一是一般民事纠纷，包括婚姻、债务、继承、土地、劳资纠纷等；二是轻微刑事案件。民国30年2月20日豫皖苏边区联防委员会颁布的《豫皖苏边区各县乡级调解委员会组织条例》规定：“在不违背本县区施政方针和法令的原则下，凡本乡所发生一般民事事宜和轻微刑事案件，都可调解之”。各边区，调解的形式多种多样，群众自己的调解，这是一种最主要的调解形式。即由当事人双方各自邀请近邻，亲友或乡里有名望之公正人士参加调解，由于他们对事情的发生，是非曲直最为了解，因而提出的调解方案，容易被当事人双方所接受。还有各边区的区乡（镇）设立的调解委员会进行的调解，由于调解委员和群众联系密切，在群众中有一定威信，因而调解纷争也容易收到较好的效果。当时规定，无论采取何种方式调解，均须坚持当事人自愿的原则，不得到当事人进行强迫、压制、威胁利诱，而只能采取说服教育，因势利导、打通思想的方法，在明确是非，评议曲直之后，提出合情合理的调解方案。各边区政府注意在开展其他工作的同时，抓好调解工作，制定了一系列关于调解工作条例等法规。如鄂豫皖工农兵第二次代表大会就专门通过了婚姻问题决议案，作为调解婚姻纠纷的准绳。民国31年3月13日淮北苏皖边区参议会通过了《淮北苏皖边区各县区乡（镇）保调解委员会章程》，规定：对“应予调解之案件，经保级调解不能成立时，应申请乡（镇）级为之调解，乡（镇）级调解不能成立时，再申请区级为之调解，区级调解不能成立时方得起诉。民国32年鄂豫皖边区政府在所属各地普遍推行陕甘宁边区普及调解工作的经验。边区政府的文件指出：“调解可使大事化小，小事化无，增强农村和睦，节省劳力财力，以从事生产。”做好调解工作，“既可和解当事人之争执，复可使当事人恢复旧感，重归于好。无芥蒂横梗其胸，无十年不能忘却的仇恨”。
四、建国后的人民调解
1949年11月9日，皖北区第一次司法工作扩大会议所作出的《关于调解工作的决议》，要求农村的区、乡、镇和城市的相应机构建立调解组织，并对调解委员会的职权范围，工作方法等问题作了明确规定，在皖南区，1949年11月23日，芜湖市人民政府公布《芜湖市人民政府关于调解程序暂行规程》。具体规定了调解的范围、调解的原则、调解的组织机构和领导关系等问题，这是建国后安徽省地方人民政府最早颁布的有关人民调解工作的规程和条例。1950年，政务院《关于加强人民司法工作的指示》指出：“人民司法工作解决民间纠纷应尽量采用群众调解的办法以减少人民讼争”。1951年9月17日，皖北区第五次司法会议，研究修订了第四次司法会议所讨论制定的调解规程，报皖北行署核批后执行。
1951年安徽省部分厂矿企业学习苏联经验，试建了“同志审判会”组织。1954年2月25日，政务院第206次政务会议通过了《人民调解委员会暂行组织通则》并公布施行。《通则》共十一条，规定了人民调解委员会的性质、任务、职权范围、组织设置、调解程序、调解方法和应遵守的纪律等。接着，司法部连续发出《关于人民调解委员会暂行组织通则的说明》、《关于加强民间调解工作的通知》和《人民调解工作须知》三个文件，对人民调解委员会的组织领导、工作方法与工作制度，作了系统全面的阐述。1955年，全省贯彻调解工作为互助合作生产服务的方针，开始在互助组、农业合作社重点试建调解员、调解小组。这些组织，大多能够及时地调解解决农业互助合作和农业生产中的纠纷。如肥东县调委会1954年共调处各种纠纷8047起，其中有关互助合作的就有3336起。濉溪县调委会在1955年3月至9月共调处互助合作中的纠纷2543起。1957年，由于行政区划的变动（撤区并乡），不少调解组织被打乱，又未及时整顿，使调解工作陷于停顿状态。
1959年10月30日，召开了全省调处工作濉溪现场会，介绍了调处工作经验，展览了有关调处工作的图表、照片、连环画等，实地参观了孙町、濉溪镇等地的调处委员会和调处小组，还进行了家庭访问，邀请纠纷当事人进行座谈。1960年5月，省委批转省法院党组《关于开展人民调处工作和推行社会主义爱国公约情况报告》，要求各地继续抓这一工作，不断总结经验，为各个时期的中心工作服务。由于安徽各级组织重视抓人民调处工作，部分地区基层调处工作基础好，工作有成效，经验丰富。因此，同年7月，中央政法小组指示，以最高人民法院为主，会同公安部和最高人民检察院，拟于8月份以后，在安徽省蚌埠市召开全国调处工作现场会议，研究人民调处工作和推行社会主义爱国公约工作的性质、范围和作用，交流这方面的经验，后因三年自然灾害等原因，以致会议未能开成。
1965年11月24日，蚌埠市在宏业村召开了全市调解工作经验交流会，最高人民法院院长杨秀峰在会上讲了话，并与宏业村调解干部进行座谈。
1966年初夏，最高人民法院又一次决定于5月29日在蚌埠市召开有几个省参加的城市调解工作现场会。不久，“文化大革命”开始，不仅调解工作现场会停开，人民调解制度亦被斥为“搞阶级调和的工具”、“阶级斗争熄灭论的产物”，随着公、检、法机关被砸烂，许多调解人员遭到批判，调解组织陷于瘫痪。
1981年8月26日，司法部召开第一次全国调解工作会议，就人民调解工作在社会治安综合了治理中的任务和作用进行讨论，交流了经验。安徽省滁县地区司法局局长刘家杰在会上介绍天长县调解工作的经验。1983年3月23日，全省人民调解工作先进集体，先进个人表彰大会在天长县召开。大会交流了经验，部署了工作，向全省调解人员发出了《倡议书》，并给先进集体、先进个人发了奖状和奖品。
到1985年年底，全省已有三分之二的地区建立了“三级”调解网。在工作上坚持贯彻“调防结合，以防为主”的方针，使其在社会治安综合治理中进一步发挥第一道防线的作用。