第三章 建国后生产救灾
第二节 重要政策
一、救灾方针
1949年11月，内务部在河北、安徽、江苏、山东、河南、平原等6个重灾省救灾汇报会上，提出“节约防灾、生产自救、群众互助、以工代赈”的救灾方针。1950年7月，第一次全国民政会议提出“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要救济”的救灾工作方针。1958年公社化后，内务部修正救灾方针为：“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年第八次全国民政会议，进一步修订生产救灾方针为：“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。
二、定灾核灾
1952年11月，内务部规定收成三成以下为重灾，六成以下为轻灾。全年收成按全年正常产物收成统一计算。
1957年，省生产救灾办公室结合省情，规定查报灾情标准及定灾步骤：(1)成灾田亩按每亩包产产量计算，减产20%以上不到50%为轻灾，50%以上不到80%为重灾，80%以上到无收为特重灾。减产不到20%和未种的白地，不列为成灾田亩，但长期积水、失去耕作季节的白地，应为特重灾。(2)灾社按全社包产产量计算，减产30%以上不到50%为轻灾社，50%以上不到80%为重灾社，80%以上为特重灾社(一社只有个别队受灾则定个别队)。灾乡按所属各社包产产量计算，减产20%以上不到40%为轻灾乡，40%以上不到70%为重灾乡，70%以上为特重灾乡。(3)灾民按因灾造成房屋、财产损失程度及缺粮时间计算，即在轻、重灾的社队中，根据“三定”(定口粮、定种籽、定饲料粮)留粮标准，全家秋季分配后，缺粮1个月不到3个月为轻灾民，缺粮3个月不到半年为重灾民，缺粮半年以上为特重灾民。(4)当年9月底初步核定轻、重灾社成灾田亩、减产粮食和因灾造成的其他损失，然后结合秋季决分，按照实际收支情况最后定灾。
灾区各级政府查核灾情，一般采取上下结合，条块结合，纵横交叉，普查与抽查并举的办法，反复核实，然后将灾民生活、生产自救和救济对象落实。但因查灾手段落后，基层心存依赖，少数地区时有夸大灾情现象。
1961年5月，内务部将灾情分为减产三至五成、五至八成和八成以上3类。这一规定，一直执行到1989年。
三、灾歉减免
1951年，皖南、皖北行署分别制定《农业税灾歉减免办法》，规定歉收二成以上不到三成者，减征税额二成；三成以上不到四成者减征三成；四成以上不到五成者，减征四成；五成以上不到六成者，减征六成；六成以上不到七成者，减征八成；七成以上者，全部免征。歉收二成以下者不予减免。连续受灾2年，歉收平均达四成以上者，减征额提高10%。连续受灾3年以上，歉收平均达四成以上者，减征额提高20%。
1953年5月，政务院《关于安徽、河南、江苏、山东、山西等省遭受灾荒地区减免税收办法》规定：灾民以救济粮、救济金所经营生产自救的营利事业，经区、乡人民政府证明者，可在灾区以内免纳营业税、所得税。灾民贩运灾区产品至非灾区销售，持有区、乡人民政府临时灾民运销证者，减半征收临时商业税。灾民组织之车、船、畜力运输，持有区、乡人民政府灾民免税证明者，免纳运输业临时商业税及车船使用牌照税。灾区农民以自产油粮，委托油坊代榨或以粮换油者，其自用部分，经区、乡人民政府证明，可免纳货物税。粮食公司和合作社基层组织，接受政府指定任务，低价供给灾区种籽者，免纳营业税。各项免征期限由各省酌定。
1954年，省人民政府根据政务院“轻灾少减，重灾多减，特灾全免”的农业税减免原则，制定《受灾农户农业税减免实施办法》，规定歉收六成以上全免，歉收不到二成不予减免，行洪区免征5年。
1982年10月，省财政厅规定，凡奉令破堤，开闸行洪堤段，生产圩口内纳税土地，免征当年全年农业税。省人民政府原规定行洪区免税5年仍照执行。各地采用“深入调查、群众评议、政府核定”的方法，确定减免户。
全省历年农业税减免情况见表6—3—1
建国以来安徽省农业税减免情况
四、发放救灾款物
1949至1950年，国家拨发皖南区、皖北区救灾粮7亿余斤，除解决灾区人民生活外，并以1.7亿斤兴修水利，以工代赈。
1953年10月，内务部召开第二次全国民政会议，制发《关于农村灾荒救济粮款发放使用中若干问题的规定》，明确救济款除用作灾民必需的口粮外，对遭灾严重的常年贫困地区某些灾民的寒衣、房屋等困难也给予补助。会议认为：“把救灾款作为工赈的主要缺点是，主管救灾的民政部门不熟悉水利、筑路等业务。因此，不可能审核这类工程计划和通盘筹划。同时把有限的救济款投入以工代赈，减少救济力量，实际上是举办工程，主要的已经不是救灾。在过去各部门工作界限未完全划清，而又在财政困难的情况下，这样做是难免的，……今后应作根本改变。”在此之前，中共安徽省委书记曾希圣在向中共中央报告安徽救灾工作中也提出救灾款不宜用作以工代赈的意见。第二次全国民政会议确定的救灾方针，已无“以工代赈”的内容。根据内务部有关规定，安徽省救灾委员会及时规定救灾粮款要按不同季节集中发放，不准层层扣留机动。救济重点是灾荒严重地区、革命老区、血吸虫病区，照顾一般地区；救济对象应根据劳力和生产自救能力，划分等级，首先应重点照顾孤寡老残和缺乏劳力的贫困户，并优先照顾烈军属。救济标准应根据当地情况，自行规定，但每人每天不超过大米10两(16两制)。灾区倒塌房屋应因陋就简，利用旧料，发动群众，逐步自行修复。对无力修建，贷款又无力偿还的少数灾户，可酌情解决。寒衣补助限于因灾衣物损失严重，无法过冬的灾民。因灾发生临时疾病的贫苦灾民应帮助医治。各级领导应亲自掌握救济粮款发放，按民主评定，经乡审查，报区批准，出榜定案的程序进行。由区乡按发放手续直接发到灾民手中。发放后可进行检查，听取反映，纠正偏向，并帮助群众开展生产自救。
为保证救济粮款及时发放，使用得当，并避免管理混乱现象，1954年9月，省人民政府发出《关于加强生产救灾财务管理的几项规定》，要求各级民政部门负责灾情调查和生救粮款的计划分配、对下级救灾粮款予算的审核、批复以及使用范围和开支标准。各级财政部门负责生救粮款的领发、报销、帐务管理及监督检查各项粮款的使用。
1954年10月，中央财经委员会确定民政部门主管的救灾经费，包括灾民的口粮、房屋、寒衣、医病、转移等开支。
1956年，农业合作化运动兴起。为使救灾粮款发放促进农业生产的发展，中共安徽省委提出“发放到社，支持生产，按劳动予支，救济困难户”的办法。1957年10月，省委生产救灾工作会议在贯彻上述办法时，强调“国家支持集体，集体保证个人”，要求轻灾区全部生产自救，争取不发救灾款；重灾和特重灾区也尽力开展生产自救，克服困难。救灾面要严格控制，一般重灾区救济面不超过25%，特重灾区不超过50%。救济口粮标准，特重灾民平均每天粮10两，重灾民粮8两。国家发放和救济款物要向群众公布，对人口多，劳动力少的困难户，可给予较多的予支或评发一定数量的救灾款。
1962年3月，内务部，财政部联合颁布《抚恤、救济事业费管理使用办法》规定：“一般自然灾害救济费和春夏荒救济费，由省自治区、直辖市在已经分配给地方掌握的一般自然灾害救济费予算中安排解决，中央不再另拨专款。”“特大自然灾害救济费，由中央统一掌握。发生特大自然灾害时，各地首先应在地方预算内统一调剂解决；地方财政确不能解决时，由省、自治区、直辖市人民委员会报请国务院审批，中央专案拨款列入地方予算。”
同年3月，安徽省人民委员会就救灾款使用问题发出通知，指出：有些地方把救灾款使用作为生产队收入或者作生产投资，不去解决群众生活困难，或一律平均分配，致使真正困难的社队和困难户的生活问题得不到及时解决。救济粮款发放又不是民主评议，而是干部包办，因而有干部贪污、多占、帐目不清，管理混乱等现象发生。省人委在通知中强调，救灾款物必须坚持“专款专用、专物专用”，“重点使用”的原则，坚决纠正平均分配和乱支乱用现象。各专、市、县、公社、大队均可指定一个部门或专人负责救灾款物的领发、保管，建立专用帐薄，严格财务管理制度，查处贪污、多占救灾款人员。今后，凡不按规定手续领取使用救灾款物，财务人员有权拒付。凡不按规定报销帐目，可停止下拨款物。
1963年1月，中共安徽省委批转省民政厅党组《关于进一步做好生产救灾工作意见的报告》，要求各级政府组织力量，深入调查，摸清灾情，合理分配。发放时，必须采取“领导掌握，民主评议，张榜公布，落实到户”的方法，加强群众监督，堵塞漏洞，并建立救灾款物专帐制度，做到帐目清楚，手续齐全、按时报销。如发现贪污挪用、多占救灾款物，应立即追回款物，严肃处理。
1964年，省生产救灾会议为防止救灾中的现金被乱花乱用，提出：救济灾民只发实物，不发现金。有关口粮、燃煤、衣被、建材等，由县或公社通过内部转帐，一次或分批把救灾款额拨给粮食、煤建、供销、商业等部门，委托代发实物，由救济户持社队评发的救济凭证直接到物资供应单位领取实物。
1966年“文化大革命”开始后，各级民政机构受到冲击，被撤销，许多地方制度废弛，救灾款无专人管理，花钱没有帐，用款不报销，以拨代支，以领代报现象屡有发生。有的社、队还把救灾款当作“万能款”、“机动费”乱挪乱用，影响了救灾款的合理使用。
1978年，中共安徽省委和省革命委员会先后要求各地党委、革命委员会组织力量对民政事业费(主要是救灾经费)认真清理整顿。经过省、地、市、县、区清理整顿(见第十篇财务清理)，追回一批借支、挪用的救灾款，处理一些贪污、挪用救灾款物的干部，胡支乱用情况得到制止，救灾款物的各项管理使用制度，逐渐恢复。
1981年11月，民政部、财政部、中国农业银行、中国人民银行联合发出《关于用于农村民政事业费由中国农业银行监督拨付的通知》规定：国家用于县级(包括市郊区和不设区的县级市，下同)及其所属的区、公社(镇)的民政事业费(包括救灾款)，拨交县级农业银行及其所属机构或信用社。县级农业银行及其所属机构或信用社，可根据民政部、财政部规定的民政事业费的使用原则、使用范围、发放手续同级民政部门提供经过主管部门批准的用款计划以及各种发放凭证监督拨付。省民政厅、财政厅和省农业银行对上述通知认真贯彻。
1984年7月。省人民政府发出《关于切实管好、用好救灾款物的通知》，再次强调救灾款是国家用于保障灾区人民生活的专项救济经费，不允许用救灾款为农村缴纳电费、堵口复堤、计划生育、干部、民师补贴等非救灾方面的开支。救灾用的口粮、木材、燃煤等属于计划内安排，一律按平价供应，不得任意改为议价或高价出售，加重灾民负担。1984年后，全省由点到面进行救灾款发放使用改革(详见本篇第四节)。
从1949年至1989年的41年间，安徽共发放救灾款17亿多元，救灾粮163亿余斤，衣被1670万件，以及其他大批救灾物资。每年得到救济的灾民少则二、三百万人，多则一千余万人。安徽省历年发放救灾款物情况见表6—3—2。
安徽历年发放救灾款物统计表
表6—3—2（1949—1989年）
五、灾民口粮
1949年，皖北行政公署规定，灾民口粮标准每人每天4至6两(16两制)。1952年，省人民政府规定：重灾民每人每天大米半斤。
1953年，内务部在《农村灾荒救济粮款发放使用中若干问题的规定(草案)》中规定，灾区粮款救济对象为：(1)无生产能力又无经常依靠的残、老、孤、寡和家庭劳动力长期患病生活极为困难者；(2)劳力弱或劳力少，生产收入不能负担全家最低生活者；(3)劳力虽不缺，但遭灾严重，生产收入仍不能弥补灾后全部缺粮者。以上3种灾户困难情况和自救能力不同，救济时应区别对待。第一种灾户除帮助进行可能的生产外，可按缺粮日期长短给予救济；第二、三种灾户应依据其不同生产自救能力，扣除副业及其他可靠收入，所缺口粮给予救济。救济标准既要保持灾民劳动体力，又要根据国家财力确定。在救济期间，每人每日平均不超过8两细粮(大米、小米、小麦)。灾荒一般冬季大于秋季，春季大于冬季，夏荒一般小于春荒。灾区救济面一般不超过成灾人口40%，轻灾不超过20%。救济户中的烈、军属、革命残废军人除享受优抚待遇外，仍给予救济。产妇在产期中适当增加救济量。安徽基本按此规定执行。据1949年至1956年不完全统计，国家共拨发救灾粮16.6亿余斤(不包括种籽、饲料粮)，每年至少有灾民150万人，一般300至400万人，最高500余万人得到口粮救济。此外，政府采取以陈粮换新粮、预购粮等办法解决灾民口粮困难。
1959年至1961年，安徽粮食供应紧张，灾民每人每天仅得救济粮5至6两。全省各级党委和政府迅即调运菜种，划给社员自留地，动员城乡人民大种瓜菜，并组织灾民采集代食品，同时发动机关、厂矿、学校、城镇居民每人每月节约粮食3至4斤支援灾区。1961年11月，安徽省人民委员会《关于救济款物发放办法通知》规定：口粮救济只限于重灾区社队集体分配的粮食(成品粮)每人每天不足半斤、依靠国家供应而又确实无钱购买的困难户。救济标准平均每人每天成品粮半斤。救济时间从当年11月起，先发4个月。其他有能力购粮的缺粮户，只安排粮食供应，不发救济款。重灾区缺粮社队，按重灾民20%至30%救济；其他灾区缺粮社队，按重灾民10%救济。
1963年，全省灾情严重。中共安徽省委在批转省民政厅党组《关于生产救灾工作报告》中，除要求各地安排落实、按时供应灾民口粮标准每人每天8大两(10两制称)，并指示各地采取4种办法缓解灾民口粮困难：(1)立即开放市场，允许灾民购换口粮；(2)供销社应计划收购非灾区议价粮和代食品供应灾区；(3)灾区与非灾区、集体与集体、个人与个人，在自愿互利、等价交换原则下，调济粮食余缺；(4)广泛采集代食品。翌年3月，省委在蚌埠召开生产救灾工作会议，制定百日度荒计划：(1)丰收地区支援灾区，除已支援6000万斤代食品外，再由六安专区支援阜阳专区；芜湖、徽州、滁县3专区支援宿县专区；合肥、安庆市支援淮南市；马鞍山、铜陵市支援濉溪市；芜湖市支援蚌埠市。(2)在城市动员干部、职工、居民在当年三、四、五3个月每人每月节约粮食0.5至3斤支援灾区。为了核定灾情，确定粮食供应，当年秋后，各灾区共抽调2万多名干部协助社队查实灾情，并经贫下中农逐户协商，自报互评，报公社批准，发证到户，分月供应，使灾民心中有底，安心生产。
1984年12月，《全省生产救灾工作会议纪要》规定，供应灾区口粮，应在核实灾情的基础上，分月核定供应数量，一次发证，供应到接上新粮为止。首先要抓紧核定和下拨基本绝收的灾民口粮。灾后保障对象的口粮救济款，应在核定供应数量后，由乡直接发放。口粮供应标准为每人每天1市斤贸易粮，不得搭配糯米、粳米。
41年来国家拨发救灾粮数见前表6—3—2。
1949年11月，内务部在河北、安徽、江苏、山东、河南、平原等6个重灾省救灾汇报会上，提出“节约防灾、生产自救、群众互助、以工代赈”的救灾方针。1950年7月，第一次全国民政会议提出“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要救济”的救灾工作方针。1958年公社化后，内务部修正救灾方针为：“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年第八次全国民政会议，进一步修订生产救灾方针为：“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。
二、定灾核灾
1952年11月，内务部规定收成三成以下为重灾，六成以下为轻灾。全年收成按全年正常产物收成统一计算。
1957年，省生产救灾办公室结合省情，规定查报灾情标准及定灾步骤：(1)成灾田亩按每亩包产产量计算，减产20%以上不到50%为轻灾，50%以上不到80%为重灾，80%以上到无收为特重灾。减产不到20%和未种的白地，不列为成灾田亩，但长期积水、失去耕作季节的白地，应为特重灾。(2)灾社按全社包产产量计算，减产30%以上不到50%为轻灾社，50%以上不到80%为重灾社，80%以上为特重灾社(一社只有个别队受灾则定个别队)。灾乡按所属各社包产产量计算，减产20%以上不到40%为轻灾乡，40%以上不到70%为重灾乡，70%以上为特重灾乡。(3)灾民按因灾造成房屋、财产损失程度及缺粮时间计算，即在轻、重灾的社队中，根据“三定”(定口粮、定种籽、定饲料粮)留粮标准，全家秋季分配后，缺粮1个月不到3个月为轻灾民，缺粮3个月不到半年为重灾民，缺粮半年以上为特重灾民。(4)当年9月底初步核定轻、重灾社成灾田亩、减产粮食和因灾造成的其他损失，然后结合秋季决分，按照实际收支情况最后定灾。
灾区各级政府查核灾情，一般采取上下结合，条块结合，纵横交叉，普查与抽查并举的办法，反复核实，然后将灾民生活、生产自救和救济对象落实。但因查灾手段落后，基层心存依赖，少数地区时有夸大灾情现象。
1961年5月，内务部将灾情分为减产三至五成、五至八成和八成以上3类。这一规定，一直执行到1989年。
三、灾歉减免
1951年，皖南、皖北行署分别制定《农业税灾歉减免办法》，规定歉收二成以上不到三成者，减征税额二成；三成以上不到四成者减征三成；四成以上不到五成者，减征四成；五成以上不到六成者，减征六成；六成以上不到七成者，减征八成；七成以上者，全部免征。歉收二成以下者不予减免。连续受灾2年，歉收平均达四成以上者，减征额提高10%。连续受灾3年以上，歉收平均达四成以上者，减征额提高20%。
1953年5月，政务院《关于安徽、河南、江苏、山东、山西等省遭受灾荒地区减免税收办法》规定：灾民以救济粮、救济金所经营生产自救的营利事业，经区、乡人民政府证明者，可在灾区以内免纳营业税、所得税。灾民贩运灾区产品至非灾区销售，持有区、乡人民政府临时灾民运销证者，减半征收临时商业税。灾民组织之车、船、畜力运输，持有区、乡人民政府灾民免税证明者，免纳运输业临时商业税及车船使用牌照税。灾区农民以自产油粮，委托油坊代榨或以粮换油者，其自用部分，经区、乡人民政府证明，可免纳货物税。粮食公司和合作社基层组织，接受政府指定任务，低价供给灾区种籽者，免纳营业税。各项免征期限由各省酌定。
1954年，省人民政府根据政务院“轻灾少减，重灾多减，特灾全免”的农业税减免原则，制定《受灾农户农业税减免实施办法》，规定歉收六成以上全免，歉收不到二成不予减免，行洪区免征5年。
1982年10月，省财政厅规定，凡奉令破堤，开闸行洪堤段，生产圩口内纳税土地，免征当年全年农业税。省人民政府原规定行洪区免税5年仍照执行。各地采用“深入调查、群众评议、政府核定”的方法，确定减免户。
全省历年农业税减免情况见表6—3—1
建国以来安徽省农业税减免情况
四、发放救灾款物
1949至1950年，国家拨发皖南区、皖北区救灾粮7亿余斤，除解决灾区人民生活外，并以1.7亿斤兴修水利，以工代赈。
1953年10月，内务部召开第二次全国民政会议，制发《关于农村灾荒救济粮款发放使用中若干问题的规定》，明确救济款除用作灾民必需的口粮外，对遭灾严重的常年贫困地区某些灾民的寒衣、房屋等困难也给予补助。会议认为：“把救灾款作为工赈的主要缺点是，主管救灾的民政部门不熟悉水利、筑路等业务。因此，不可能审核这类工程计划和通盘筹划。同时把有限的救济款投入以工代赈，减少救济力量，实际上是举办工程，主要的已经不是救灾。在过去各部门工作界限未完全划清，而又在财政困难的情况下，这样做是难免的，……今后应作根本改变。”在此之前，中共安徽省委书记曾希圣在向中共中央报告安徽救灾工作中也提出救灾款不宜用作以工代赈的意见。第二次全国民政会议确定的救灾方针，已无“以工代赈”的内容。根据内务部有关规定，安徽省救灾委员会及时规定救灾粮款要按不同季节集中发放，不准层层扣留机动。救济重点是灾荒严重地区、革命老区、血吸虫病区，照顾一般地区；救济对象应根据劳力和生产自救能力，划分等级，首先应重点照顾孤寡老残和缺乏劳力的贫困户，并优先照顾烈军属。救济标准应根据当地情况，自行规定，但每人每天不超过大米10两(16两制)。灾区倒塌房屋应因陋就简，利用旧料，发动群众，逐步自行修复。对无力修建，贷款又无力偿还的少数灾户，可酌情解决。寒衣补助限于因灾衣物损失严重，无法过冬的灾民。因灾发生临时疾病的贫苦灾民应帮助医治。各级领导应亲自掌握救济粮款发放，按民主评定，经乡审查，报区批准，出榜定案的程序进行。由区乡按发放手续直接发到灾民手中。发放后可进行检查，听取反映，纠正偏向，并帮助群众开展生产自救。
为保证救济粮款及时发放，使用得当，并避免管理混乱现象，1954年9月，省人民政府发出《关于加强生产救灾财务管理的几项规定》，要求各级民政部门负责灾情调查和生救粮款的计划分配、对下级救灾粮款予算的审核、批复以及使用范围和开支标准。各级财政部门负责生救粮款的领发、报销、帐务管理及监督检查各项粮款的使用。
1954年10月，中央财经委员会确定民政部门主管的救灾经费，包括灾民的口粮、房屋、寒衣、医病、转移等开支。
1956年，农业合作化运动兴起。为使救灾粮款发放促进农业生产的发展，中共安徽省委提出“发放到社，支持生产，按劳动予支，救济困难户”的办法。1957年10月，省委生产救灾工作会议在贯彻上述办法时，强调“国家支持集体，集体保证个人”，要求轻灾区全部生产自救，争取不发救灾款；重灾和特重灾区也尽力开展生产自救，克服困难。救灾面要严格控制，一般重灾区救济面不超过25%，特重灾区不超过50%。救济口粮标准，特重灾民平均每天粮10两，重灾民粮8两。国家发放和救济款物要向群众公布，对人口多，劳动力少的困难户，可给予较多的予支或评发一定数量的救灾款。
1962年3月，内务部，财政部联合颁布《抚恤、救济事业费管理使用办法》规定：“一般自然灾害救济费和春夏荒救济费，由省自治区、直辖市在已经分配给地方掌握的一般自然灾害救济费予算中安排解决，中央不再另拨专款。”“特大自然灾害救济费，由中央统一掌握。发生特大自然灾害时，各地首先应在地方预算内统一调剂解决；地方财政确不能解决时，由省、自治区、直辖市人民委员会报请国务院审批，中央专案拨款列入地方予算。”
同年3月，安徽省人民委员会就救灾款使用问题发出通知，指出：有些地方把救灾款使用作为生产队收入或者作生产投资，不去解决群众生活困难，或一律平均分配，致使真正困难的社队和困难户的生活问题得不到及时解决。救济粮款发放又不是民主评议，而是干部包办，因而有干部贪污、多占、帐目不清，管理混乱等现象发生。省人委在通知中强调，救灾款物必须坚持“专款专用、专物专用”，“重点使用”的原则，坚决纠正平均分配和乱支乱用现象。各专、市、县、公社、大队均可指定一个部门或专人负责救灾款物的领发、保管，建立专用帐薄，严格财务管理制度，查处贪污、多占救灾款人员。今后，凡不按规定手续领取使用救灾款物，财务人员有权拒付。凡不按规定报销帐目，可停止下拨款物。
1963年1月，中共安徽省委批转省民政厅党组《关于进一步做好生产救灾工作意见的报告》，要求各级政府组织力量，深入调查，摸清灾情，合理分配。发放时，必须采取“领导掌握，民主评议，张榜公布，落实到户”的方法，加强群众监督，堵塞漏洞，并建立救灾款物专帐制度，做到帐目清楚，手续齐全、按时报销。如发现贪污挪用、多占救灾款物，应立即追回款物，严肃处理。
1964年，省生产救灾会议为防止救灾中的现金被乱花乱用，提出：救济灾民只发实物，不发现金。有关口粮、燃煤、衣被、建材等，由县或公社通过内部转帐，一次或分批把救灾款额拨给粮食、煤建、供销、商业等部门，委托代发实物，由救济户持社队评发的救济凭证直接到物资供应单位领取实物。
1966年“文化大革命”开始后，各级民政机构受到冲击，被撤销，许多地方制度废弛，救灾款无专人管理，花钱没有帐，用款不报销，以拨代支，以领代报现象屡有发生。有的社、队还把救灾款当作“万能款”、“机动费”乱挪乱用，影响了救灾款的合理使用。
1978年，中共安徽省委和省革命委员会先后要求各地党委、革命委员会组织力量对民政事业费(主要是救灾经费)认真清理整顿。经过省、地、市、县、区清理整顿(见第十篇财务清理)，追回一批借支、挪用的救灾款，处理一些贪污、挪用救灾款物的干部，胡支乱用情况得到制止，救灾款物的各项管理使用制度，逐渐恢复。
1981年11月，民政部、财政部、中国农业银行、中国人民银行联合发出《关于用于农村民政事业费由中国农业银行监督拨付的通知》规定：国家用于县级(包括市郊区和不设区的县级市，下同)及其所属的区、公社(镇)的民政事业费(包括救灾款)，拨交县级农业银行及其所属机构或信用社。县级农业银行及其所属机构或信用社，可根据民政部、财政部规定的民政事业费的使用原则、使用范围、发放手续同级民政部门提供经过主管部门批准的用款计划以及各种发放凭证监督拨付。省民政厅、财政厅和省农业银行对上述通知认真贯彻。
1984年7月。省人民政府发出《关于切实管好、用好救灾款物的通知》，再次强调救灾款是国家用于保障灾区人民生活的专项救济经费，不允许用救灾款为农村缴纳电费、堵口复堤、计划生育、干部、民师补贴等非救灾方面的开支。救灾用的口粮、木材、燃煤等属于计划内安排，一律按平价供应，不得任意改为议价或高价出售，加重灾民负担。1984年后，全省由点到面进行救灾款发放使用改革(详见本篇第四节)。
从1949年至1989年的41年间，安徽共发放救灾款17亿多元，救灾粮163亿余斤，衣被1670万件，以及其他大批救灾物资。每年得到救济的灾民少则二、三百万人，多则一千余万人。安徽省历年发放救灾款物情况见表6—3—2。
安徽历年发放救灾款物统计表
表6—3—2（1949—1989年）
五、灾民口粮
1949年，皖北行政公署规定，灾民口粮标准每人每天4至6两(16两制)。1952年，省人民政府规定：重灾民每人每天大米半斤。
1953年，内务部在《农村灾荒救济粮款发放使用中若干问题的规定(草案)》中规定，灾区粮款救济对象为：(1)无生产能力又无经常依靠的残、老、孤、寡和家庭劳动力长期患病生活极为困难者；(2)劳力弱或劳力少，生产收入不能负担全家最低生活者；(3)劳力虽不缺，但遭灾严重，生产收入仍不能弥补灾后全部缺粮者。以上3种灾户困难情况和自救能力不同，救济时应区别对待。第一种灾户除帮助进行可能的生产外，可按缺粮日期长短给予救济；第二、三种灾户应依据其不同生产自救能力，扣除副业及其他可靠收入，所缺口粮给予救济。救济标准既要保持灾民劳动体力，又要根据国家财力确定。在救济期间，每人每日平均不超过8两细粮(大米、小米、小麦)。灾荒一般冬季大于秋季，春季大于冬季，夏荒一般小于春荒。灾区救济面一般不超过成灾人口40%，轻灾不超过20%。救济户中的烈、军属、革命残废军人除享受优抚待遇外，仍给予救济。产妇在产期中适当增加救济量。安徽基本按此规定执行。据1949年至1956年不完全统计，国家共拨发救灾粮16.6亿余斤(不包括种籽、饲料粮)，每年至少有灾民150万人，一般300至400万人，最高500余万人得到口粮救济。此外，政府采取以陈粮换新粮、预购粮等办法解决灾民口粮困难。
1959年至1961年，安徽粮食供应紧张，灾民每人每天仅得救济粮5至6两。全省各级党委和政府迅即调运菜种，划给社员自留地，动员城乡人民大种瓜菜，并组织灾民采集代食品，同时发动机关、厂矿、学校、城镇居民每人每月节约粮食3至4斤支援灾区。1961年11月，安徽省人民委员会《关于救济款物发放办法通知》规定：口粮救济只限于重灾区社队集体分配的粮食(成品粮)每人每天不足半斤、依靠国家供应而又确实无钱购买的困难户。救济标准平均每人每天成品粮半斤。救济时间从当年11月起，先发4个月。其他有能力购粮的缺粮户，只安排粮食供应，不发救济款。重灾区缺粮社队，按重灾民20%至30%救济；其他灾区缺粮社队，按重灾民10%救济。
1963年，全省灾情严重。中共安徽省委在批转省民政厅党组《关于生产救灾工作报告》中，除要求各地安排落实、按时供应灾民口粮标准每人每天8大两(10两制称)，并指示各地采取4种办法缓解灾民口粮困难：(1)立即开放市场，允许灾民购换口粮；(2)供销社应计划收购非灾区议价粮和代食品供应灾区；(3)灾区与非灾区、集体与集体、个人与个人，在自愿互利、等价交换原则下，调济粮食余缺；(4)广泛采集代食品。翌年3月，省委在蚌埠召开生产救灾工作会议，制定百日度荒计划：(1)丰收地区支援灾区，除已支援6000万斤代食品外，再由六安专区支援阜阳专区；芜湖、徽州、滁县3专区支援宿县专区；合肥、安庆市支援淮南市；马鞍山、铜陵市支援濉溪市；芜湖市支援蚌埠市。(2)在城市动员干部、职工、居民在当年三、四、五3个月每人每月节约粮食0.5至3斤支援灾区。为了核定灾情，确定粮食供应，当年秋后，各灾区共抽调2万多名干部协助社队查实灾情，并经贫下中农逐户协商，自报互评，报公社批准，发证到户，分月供应，使灾民心中有底，安心生产。
1984年12月，《全省生产救灾工作会议纪要》规定，供应灾区口粮，应在核实灾情的基础上，分月核定供应数量，一次发证，供应到接上新粮为止。首先要抓紧核定和下拨基本绝收的灾民口粮。灾后保障对象的口粮救济款，应在核定供应数量后，由乡直接发放。口粮供应标准为每人每天1市斤贸易粮，不得搭配糯米、粳米。
41年来国家拨发救灾粮数见前表6—3—2。
