第四节　机关岗位责任制和目标管理

一、机关岗位责任制
中共十一届三中全会召开以后，安徽省界首县小黄庄公社在农业生产责任制的促进下，于1979年率先实行干部岗位责任制，成为全国最早实行岗位责任制的单位之一，中共安徽省委、省人民政府抓住这一典型，于1981年6月转发了《界首县关于实行区社干部岗位责任制的情况和意见的报告》，指出：“建立和健全农村区、社干部岗位责任制和奖惩制度，是在新形势下，加强农村基层党组织和政权建设的迫切需要，是发挥区、社干部的积极性、创造性，保证完成各项任务的有力措施。实行这一制度，也为正确使用、考察和奖惩干部提供了有益的经验。”文件要求全省各级党政群机关可参照界首县的经验，建立岗位责任制。同年9月，中共安徽省委组织部、省人事局下发《通知》，要求各级组织、人事部门要认真协助党委、政府有计划、有步骤地迅速推广界首县区社干部岗位责任制的经验，从实际出发，在工交、财贸以及党、政、群机关逐步建立、健全各种形式的岗位责任制。1982年，中共中央书记处派出调查组，对安徽界首、阜阳、定远等县市的岗位责任制工作进行考察和指导。1982年12月，安徽省党政机关岗位责任制领导小组成立，组长：孟富林(省委常委、副省长)；副组长：刘伦光(省委组织部副部长)、岳人山(省人事局副局长)；成员：李迈力(省委办公厅副主任)、张汶祥(省政府办公厅副主任)、刘希民(省直机关党委副书记)、朱曼亚(省财政厅顾问)。领导小组下设办公室，与省人事局干部奖惩处合署办公。在此前后，全省16个地、市和绝大多数县也相继成立了岗位责任制领导组织和办事机构，各级岗位责任制领导组织的主要任务是：
制定本地区岗位责任制有关规定，并负责审核、批准各工作部门实施岗位责任制的方案；
督促、检查各工作部门实行岗位责任制的情况，总结、推广行之有效的经验；
配合主管部门考核各工作部门和党委、政府管理的工作人员履行职责情况；监督、检查各部门对所属工作人员的考核工作；
审批先进的工作部门和需要由省、(市)地、县(市)予以表彰的先进个人，检查各部门实施岗位责任制的奖惩工作。
1983年2月，安徽省人事局转发了国家劳动人事部《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，提出：“建立岗位责任制是国家行政机关一项根本制度，是考核工作人员的依据，也是对工作人员实行奖惩的基础”。要求各级人事部门在党委和政府领导下，主动配合组织部门，帮助已建立岗位责任制的单位总结经验，使之不断臻于完善；对未建岗位责任制的单位，要帮助尽快建立起来。这一阶段的岗位责任制，主要是在区社推行。内容是将国家下达的粮、油、棉、猪、禽、蛋、计划生育、信贷回收八大指标，结合干部原分管的业务，“包”到区、社干部头上，以完成任务的实绩为主，对德、能、勤、绩进行全面的计分考核，成绩突出的给予奖励；完不成任务的，给予批评教育，直至必要的处分。初步形成了以责任制为主体，考核制、奖惩制作保证的管理体系。
1984年1月，中共中央组织部、国家人事部召开全国党政机关岗位责任制座谈会，对推行这项制度进行了部署。同年3月，中共安徽省委召开常委会议，要求各级党委、政府认真贯彻全国党政机关岗位责任制座谈会的精神，把机关岗位责任制和农业生产责任制、工商企业经济责任制提到了同等重要的地位看待，切实加强领导，勇于实践，认真探索，逐步建立多种形式的岗位责任制。5月，安徽省召开全省党政机关岗位责任制会议，明确了实行岗位责任制的指导思想是把建立岗位责任制同加速实现党的总任务、总目标和中共安徽省委实现这一任务所制定的战略部署联系起来。以后，安徽省机关岗位责任制工作普遍推行。
这一阶段的岗位责任制在内容上有了新的发展。在责任制方面，区、乡责任制从保证完成八大指标转变到发展乡镇企业、扶持两户一体，加速实现农业的专业化、商品化、现代化上；县以上机关的责任制，根据《中共中央关于经济体制改革的决定》，围绕简政放权进行，实行党政职责、政企职责分开。在考核制方面，一部分机关采用计分考核，大多数机关采用综合评议。在奖惩方面，坚持精神奖励为主，奖励的面大大增加，物质奖励拓宽了渠道，一是按每人每年提取2元(1986年改为3至5元)行政奖励经费；二是行政经费包干节余奖金(1985年后改为奖励工资)；三是地方财政超收提成的市(县)长、专员奖励基金。这三项经费可以全部或部分地用于岗位责任制的奖励。在岗位责任制的具体形式上，出现了：
〔联系职责任务的责任制〕
特点是将职责任务层层分解落实，年终依据综合考评或计分考评的结果实施奖惩。绝大多数党政机关都采用了这种形式。
〔联系经济效益的责任制〕
特点是将主管机关的岗位责任制与所管理行业的产值、利润等项效益指标挂钩，以行业的经济效益衡量主管行政机关的实绩，并据此予以奖惩。一部分经济管理型的机关采用了这种形式。
〔技术承包的责任制〕
特点是把专业技术与生产过程直接结合，签订技术承包合同，超奖减罚。一部分行政机关中的专业技术人员采用了这种形式。
据1984年底统计，安徽省地、市、县级党政机关实行岗位责任制的单位占80%，省直机关占20%。从总体上看，取得较好效果的仅占30%左右，主要是因为思想、组织等方面的准备工作不足，一些相应措施也未跟上，许多单位仅明确了职责分工，而未建立或没有认真执行考核制和奖惩制。
为了改变上述状况，1985年6月，中共安徽省委、省人民政府批转了省委组织部、省人事局《关于全省党政机关推行岗位责任制的情况和今后意见的报告》，要求各地、各部门切实加强领导，认真总结经验，搞好分类指导，坚持不懈地把推行岗位责任制工作抓紧抓好。
1986年元月，经中共安徽省委、省人民政府批准，省党政机关岗位责任制领导小组召开了全省党政机关推行岗位责任制经验交流会，对推动岗位责任制扎实、健康地发展起到了重要作用。
1986年10月，安徽省党政机关岗位责任制领导小组印发《安徽省党政机关工作岗位责任制试行办法》，明确了实行岗位责任制的目的是“为了加强党政机关的科学管理、民主管理，克服官僚主义，改进机关效率，促进工作人员管理制度的改革，提高工作人员的思想道德素质和科学文化素质，切实发挥党政机关的职能作用，为经济体制改革和政治体制改革服务，为发展生产服务，为基层和企业服务，为国家的繁荣昌盛和人民的富裕幸福服务”。基本内容是：责任制、考核制、奖惩制相结合。适用范围是“安徽省各级党政机关一切公职人员，原则上也适用于选聘制和合同制、聘任制工作人员”。同时要求：“实行责任制必须严格遵循职、责、权相统一的原则。要逐级明确划分各级党政机关直至内设机构、各工作岗位的级别(职务)、责任和权限，并根据不同工作岗位的要求，规定工作人员的资格条件，按照资格要求选配工作人员，使每个工作人员有职有责有权，切实履行职责”，考核的内容是考德、考能、考勤、考绩，工作实绩是考核的重点。考核结果一般分为优秀、称职、基本称职，不称职四个等次。对履行工作岗位责任制成绩显著的部门或集体，授予荣誉称号；对履行工作岗位责任制成绩显著的工作人员，按照国务院和省人民政府颁发的有关奖励规定授予记功、记大功、升级、升职等行政奖励，并发给较优厚的奖励工资和优先享受正常工资晋级。实行任期制和聘任制的工作人员，除给予上述奖励外，可分别不同情况，予以连任、续聘；符合晋职条件的，应根据工作需要，适时地提拔到领导工作岗位。对称职的工作人员，可适当增发奖励工资。对基本称职的工作人员，按规定标准发给奖励工资。对不称职的工作人员，要帮助提高工作能力；经帮助后仍达不到岗位责任要求的，应调整到适应的岗位。对贻误工作，给国家造成一定损失的，给予降低职务或其他适当的政纪处分；对严重失职的，应撤去现任职务；情节恶劣，给国家造成严重损失，丧失国家行政机关工作人员条件的，给予开除留用察看或开除处分；构成渎职罪的，建议司法部门依法惩处。
1987年10月，安徽省党政机关岗位责任制领导小组、省委组织部、省人事局召开了全省地、市岗位责任制工作会议。会议肯定了推行岗位责任制对克服官僚主义，提高工作效率的积极作用。表彰奖励了繁昌县、滁州市、肥东县、阜阳市、祁门县教育委员会、金寨县岗位责任制办公室等46个推行岗位责任制工作先进单位，总结了这些单位的主要经验。据统计，全省地、市、县党政机关、事业单位已基本实行岗位责任制并能坚持执行，省直机关有近半数的单位实行了岗位责任制。
1990年元月，安徽省党政机关岗位责任制领导小组印发了《安徽省党政机关岗位责任制年终考核评比试行办法》，规定各级党政机关和机关工作人员必须在实行岗位责任制或目标管理的基础上开展年终考评工作。年终考评必须坚持客观公正、民主公开、注重实绩、奖优罚劣的原则。进一步明确了对党政机关的考核内容和考核等次，即对党政机关重点考核两个文明建设实绩，考核结果分为优、良、中、差4个等次。对党政机关的考核实行提交工作总结报告、机关互评、主管首长评鉴、岗位责任制领导小组审查确定等次、反馈考核结果、对不服考核结果申请的复核等办法。对评定为“优”的党政机关授予先进集体荣誉称号，成绩显著的，可给予集体记功、记大功、通令嘉奖等行政奖励；先进集体一般掌握在机构总数的15%以内，行政奖励面不超过机构总数的3%。对评定为“优秀”的工作人员授予部门先进工作者荣誉称号，其中成绩突出的，可由县以上党委、政府授予先进工作者荣誉称号；成绩显著的给予行政奖励。部门先进工作者一般掌握在人员编制总数的15%以内；受县以上党委、政府表彰的先进工作者不超过编制总数的5%，行政奖励面不超过编制总数3%。
二、机关目标管理责任制
1984年，祁门县教育局在岗位责任制的基础上，运用国外目标管理理论，创造了目标管理岗位责任制，成为全国党政机关中较早实行目标管理责任制的单位之一。该局提出长远、中期和近期工作目标，以责任制形式，层层分解落实到工作人员，围绕目标进行管理，突出工作重点，提高了工作效率，成功地进行了全县小学管理体制改革，被评为全国普及初等教育先进县。不久，淮南市也把目标管理和领导干部的任期结合起来，实行领导干部任期目标管理责任制。1986年元月，安徽省召开全省党政机关推行岗位责任制经验交流会，总结、推广祁门、淮南实行目标管理责任制的经验，正确引导岗位责任制向目标管理责任制方向深化发展。会后，目标管理开始在全省各级党政机关逐步推开。
在1986年10月颁发的《安徽省党政机关工作岗位责任制试行办法》中已经明确要求要实行目标管理，提出：“各级党政机关要在服从和服务于总任务、总目标的前提下，正确处理局部与总体、阶段与长远的关系，科学确定各个时期的奋斗目标，合理地逐级分解目标，明确不同范围、不同层次实现目标的责任人和实现目标任务的数量、质量和时限，实行目标管理”。为了加强这项工作，安徽省党政机关岗位责任制领导小组决定首先在全省22个经济体制综合改革试点县推行目标管理，强化考核，严明奖惩。1986年12月19日，经中共安徽省委、省人民政府同意，安徽省委办公厅、省政府办公厅批转了《安徽省一九八六年对经济体制综合改革试点县考核奖惩细则(试行)》，1988年初，安徽省委、省人民政府组织力量，对经济体制综合改革试点县1987年完成各项工作目标的实绩进行了首次考核。物质文明方面，主要考核工业总产值、农业总产值、社会商品零售总额、农民人均纯收入、乡镇企业总产值、财政收入、投资效果等7项大目标，24项子目标；精神文明方面，主要考核思想道德和组织建设，坚持改革，科学、文化建设，教育、卫生，计划生育、体育建设，社会治安，就业和安全等6项大目标，14项小目标。考核的方法是定量计分与定性分析相结合、地方考评与省直业务主管部门考评相结合，自我考评与群众评议相结合。考核结果：繁昌县第一名，当涂县第二名，祁门和天长县并列第三名。省委、省政府分别给予精神和物质奖励。
1987年8月，安徽省人民政府第七次全体工作会议提出：“要从省人民政府开始，建立目标管理责任制，并在落实上狠下功夫”。为此，省党政机关岗位责任制领导小组在同年10月召开的全省地市岗位责任制工作会议上，要求在全省范围内逐步推行目标管理责任制，特别是省直机关，要带头实行目标管理责任制，在全省起表率作用。安徽省人民政府1988年9月决定先行在省科委、省体委、省工商行政管理局、省统计局、省税务局(以后又扩大到省外经贸委、省地震局、省妇联和淮北、宣城、六安等地、市)进行目标管理责任制试点，安徽省人民政府要求各试点单位：“要切实加强领导，抓紧进行试点工作。要围绕安徽省人民政府的总任务、总目标，制定本部门的工作目标，报安徽省人民政府分管领导批准后实施，要实行严格的考核检查制度，以完成目标的实绩作为对工作人员奖惩和晋职晋级的主要依据之一”。为了鼓励、支持试点部门的工作，安徽省人民政府同意适当放宽试点部门工作人员的奖励升级面，适当增加行政奖励经费。试点部门为实现目标而采取的配套改革措施，如与现行规定不一致，但只要与改革开放总方向一致，有关部门都要予以支持。在3年的试点工作期间，安徽省人民政府每年要组织一次全面考核，并奖励完成目标任务突出被评为“优”的试点部门。
1992年，安徽省人民政府将当年工业、农业、乡镇企业、财政、金融、重点建设、商业、救灾、外经外贸外事、科技、教育、社会事业、思想政治工作、民主法制建设、社会治安、机关建设等主要工作目标和任务，逐项分解、落实到省直和地市各责任部门，要求年底结合工作总结进行检查，以此作为考核政绩的重要内容，同年，安徽省党政机关岗位责任制领导小组根据改革、开放的需要，提出了适应社会主义市场经济，完善目标管理的新要求。这些举措，推动了全省的目标管理责任制不断向纵深发展。有的地市已经形成了地(市)、县、乡(镇)、村四级目标管理网络，一级抓一级，一级对一级负责，使目标管理渗入到经济、社会发展的各个领域。
六安地区以经济建设为中心，建立目标体系，对各项目标提出具体的定性定量要求，宣城地区、马鞍山、铜陵市优化设置目标，严格审核目标，保证目标的可行、可比和先进性。目标分解是以责任制的形式将目标层层分解落实到基层单位和每个工作人员。宿县地区各级行政领导层层签定责任状，将目标分解落实，新华社《内参选编》对此做了专题报道。目标实施是承担目标任务的责任单位和责任人，认真完成目标，经常进行自我检查和调节，上级主管部门不干涉完成目标的具体过程，但要加强监控。目标考评是各级目标管理的领导组织和负责人，随时和定期组织考核，年终依据考核结果给予奖惩。
安徽省机关目标管理责任制的主要形式是：
全面工作的目标管理责任制。即各级党委、政府对经济和社会发展的全面工作加以分析、选择若干项主要任务制定出目标；各工作部门也根据党委、政府的总体目标，对本部门的工作全面分析，制定若干项主要工作目标，围绕上述目标建立责任制并组织实施。
单项工作的目标管理责任制。即对某些特别重要的工作，如绿化造林、计划生育、社会治安等，都建立起了单项工作的目标管理责任制。某些中心工作，也经常采用这种责任制形式。1991年，安徽省遭受到历史上罕见的洪涝灾害，各地、各部门按照省委、省政府的要求，建立抗洪救灾目标管理责任制，在全省范围内实现了“不饿死人、不冻死人、不发生大的疫病流行、不发生大批人员外流”的四项目标，保证了抗洪救灾斗争取得重大胜利。任期目标管理责任制。即制定出领导干部在任期内要完成的主要工作目标，做为考核、奖惩干部的依据。
1993年，安徽省第八届人民政府成立后，决定实行省人民政府任期目标管理责任制。经过四上四下和5次较大幅度的修改，制定出本届政府的任期目标：在任期的前3年，办好50件关系国计民生的实事，实现“三年大发展”；在整个任期的5年间，要使全省的国民经济和社会发展的12项主要指标跃上一个新的高度，实现“五年上台阶”。为了保证任期目标的完成，1993年8月，省人民政府成立了任期目标管理考核委员会主任：傅锡寿(省长)；成员：汪洋、王昭耀、杜宜瑾、张润霞、王秀智(副省长)、刘永年(省政府代秘书长)。委员会下设办公室，设在省人事局，主任：汪权(省人事局局长)，副主任：王者智(省人事局副局长)。1993年9月，省人民政府将目标分解到省政府各工作部门、直属单位和有关地市，建立责任制，由省长、分管省长和各责任单位责任人签定责任书。同时，安徽省人民政府印发了《任期目标管理责任制考核奖惩办法》，规定：安徽省人民政府依据责任书对各责任单位每年考核1次年度目标执行情况，第三年和第五年末分别进行1次全面考核。考核程序为：责任单位自我考核、考核委员会办公室复核、征求有关综合部门意见、考核委员会最终确定等次。考核方法：量化目标实行计分考核，得分=该项目标基本分×完成任务百分比。完成任务百分比达不到80%的，该项目标不给分。定性目标实行测评，作出“完成”、“基本完成”、“未完成”三种评价。综合定量、定性两方面考核，确定“好”、“中”、“差”三个等次。“办法”规定：对年度考核为“好”的单位，省人民政府通报嘉奖并发给责任单位领导班子奖金1000元，其中责任人奖金为其它成员的两倍(下同)；3年考核为“好”的单位，记集体三等功一次，并发给领导班子奖金3000元，给予责任人奖励晋升1级工资；5年全面考核为“好”的单位，记集体二等功1次并发给领导班子奖金5000元，给予责任人奖励晋升1级工资，对其中成绩优异者给予“贡献奖”奖励。对考核为“差”的单位，省人民政府通报批评，并责其查出原因，提出整顿措施。目标责任人失职、渎职，出现重大失误，造成严重损失的，要追究责任，给予必要的处分。1994年初，安徽省人民政府对各责任单位完成1993年目标的实绩进行了考核，有60个责任单位被评定为“好”，其中21个单位成绩优异；有4个责任单位被评定为“中”。对成绩优异单位，省人民政府兑现了奖励。