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第二节 民国时期基层行政设置
中华民国成立后，安徽各县继续实施城、镇、乡地方自治，筹设镇、乡自治机构，至民国元年（1912年）底，各县镇、乡议事会和镇董事会及乡董、乡佐全部筹设完毕。城、镇、乡议事会为议事机关，由各城、镇、乡选民选举议员6至20人组成，设正、副议长各1人主持会务。城、镇董事会及乡董、乡佐为执行机关（人）。城、镇董事会设总董1人，董事1至3人，名誉董事4至12人；乡设乡董、乡佐各1人。总董、董事、乡董、乡佐均由议事会选举产生并报县核准任用。城、镇、乡自治机关在县知事监督下负责执行政令，同时办理辖区教育、卫生、道路、工程、农工、商务、慈善、公共事业等自治事务。
民国3年，袁世凯阴谋帝制自为，安徽各县奉令停办地方自治。城、镇、乡自治机关在法律上不复存在，但其机构、人员依然作为基层行政组织保持。其后，连年战乱，政局动荡，各县基层行政多为地方豪强把持，更无地方自治可言。
民国18年10月，安徽省政府遵照国民政府公布的《县组织法》、《区自治施行法》及《乡镇自治施行法》，通令各县划分自治区，设立区公所。按规定，区公所设区长及区助理员各1人，区丁数人，其中区长由省民政厅委派区长训练所受训人员充任。各区长负责编划区内各乡、镇区域，筹备成立乡、镇公所。一区之内，100户以上村庄编为1乡；不满100户则联合数村庄编为1乡；100户以上街市编为1镇；不满100户的街市则编入就近的乡。每乡、镇居民不超过1000户。乡（镇）公所设乡（镇）长、副乡（镇）长各1人、事务员及乡（镇）丁数人。乡、镇以下废除图、都、保、耆，每5户居民编为1邻，25户编为1闾，闾长、邻长由居民会议推选。乡、镇长由乡、镇民大会选举。当时仅宁国、婺源、太湖、黟县、青阳、无为、秋浦、芜湖8县曾召开乡、镇民大会，选举正、副乡、镇长，其余各县多由区长荐请县长选任。至民国20年7月，全省60县共编417个自治区。怀宁、合肥等49县共编7510个乡、1549个镇。望江、芜湖等13县因水灾及红军武装斗争未能如期划定乡、镇，闾、邻也只在部分县编定。见表3—1—2。
安徽省各县区、乡（镇）自治组织统计表
表3—1—2（民国20年）
民国18年后，中国共产党领导的农民暴动风起云涌，势不可当。国民政府决定将河南、湖北、安徽3省划为剿“匪”（注）区。民国21年秋，国民政府设立豫、鄂、皖三省剿“匪”总司令部，并制订剿“匪”区内《各县区公所组织条例》和《各县编查保甲户口条例》，严令豫、鄂、皖3省迅速办理。同年10月，安徽各县奉令停办地方自治，将区、乡（镇）、闾、邻改为区、联保、保、甲。至次年8月，除立煌县外，其余各县均按规定编组完毕。①一般每县划为4—10区，区公所设区长1人、区员1—2人，秉承县政府之命，监督、指挥区内保甲人员推行政令。区内每户设户长；10户为甲，由户长公推甲长1人；10甲为保，由甲长公推保长1人。推选的甲长、保长须分别报请区长、县氏加委。甲、保均设办公处。相邻两保或数保设保长联合办公处（简称联保），由保长互推1人为联保主任。保甲主要负责稽查出入境居民；警戒和通报红军活动；修筑对付红军的碉堡、工事；管束曾参加革命活动的人民，强迫人民取具连保连坐切结；编组壮丁队，协助军警抵御、搜捕红军，并办理县、区交办事务。民国22—24年全省各县区、联保、保、甲统计见表3—1—3
安徽省各县区、联保、保、甲统计表
表3—1—3（民国22年—24年）
民国24年1月，安徽省政府根据国民政府军事委员会委员长南昌行营《剿匪省份各县分区设署办法大纲》，制订《安徽省各县分区设署办法施行细则》，通令各县施行，同时继续训练区政人员。各县遵令将原自治区区域和区公所撤销，按每县3至6区重新划区，并设立区署，作为县以下行政机关。区设区长1人、区员2至4人、书记和助理员各1人、录事2人、区丁2至3人，其中区长、区员由省民政厅从区政训练班毕业人员中任用。区署除监督、指挥所属保甲贯彻政令，强化对人民的控制，镇压革命活动外，并办理户口调查、土地清丈、农村合作、教育、衣林水利、工役分配、卫生、公安、交通等政务。当年，全省61县共划225区。次年，增设3区，共228区。
民国26年，安徽各县依照行政院《各县分区设署暂行规程》，按地域大小、人口多少，将区署分为甲、乙、丙3等。各区除设区长1人外，甲等区署设区员3人，巡官、事务员和助理事务员各1人，录事2人，区丁和警察若干人。乙等区署设区员2人，丙等区署设区员1人，均不设助理事务员，其余人员同甲等区署。
民国28年1月，安徽省政府制订《安徽省战时各县区、乡、（镇）、保甲组织大纲》、《安徽省战时各县乡、镇公所组织暂行规程》和《安徽省战时各县保公所组织暂行规程》，将原有区、联保、保、甲改编为区、乡、（镇）、保、甲，并规定区署为县政府派出的督导机关，设区长1人，指导员3人、办事员1人、录事2人，负责督导乡、（镇）推行政令。原设巡官、警察归并县警察局，其余人员全部裁撤。原联保办事处撤销，恢复乡、（镇）公所，设正、副乡（镇）长各1人、助理员1人、办事员1至3人、乡（镇）丁1至2人。原保办公处改为保公所，设保长、副保长、保丁各1人，并设保民大会为民意机构。甲办公处设甲长1人。
同年5月，安徽省政府主席廖磊致电军事委员会副参谋总长兼桂林行营主任白祟禧，要求转报蒋介石，给保甲人员最低生活待遇及办公费用。原电指出：“安徽保甲积弊严重，在抗战期间多未能尽领导、发动民众之职能，反乘战时征兵、征工、募债等机会鱼肉民众，黑幕重重，徒增民众困苦。保甲长职责繁重，既无薪给，又无地位，社会有志人士多不愿为，以致地痞流氓及昏庸老朽之流出而塞责，成事不足，为害有余。”（注）
同年底，全省除沦陷区外，各县区、乡（镇）、保、甲全部编组完毕。民国29年全省各县区、乡（镇）、保、甲统计见表3—1—4。
安徽省各县区、乡（镇）、保、甲统计表
表3—1—4（民国29年）
民国30年1月，安徽省政府选定六安、桐城、合肥等35县率先实施《县各级组织纲要》（简称新县制）。新县制规定，除交通要道、繁华地区和偏远地区可设区署外，其他地区区署均裁撤。数县交界的偏远地区则设联合区署。区署仍作为县政府派出的督导机关，编制分甲、乙两等。甲等区署设区长1人、指导员3人、事务员2人，乙等区署设区长1人、指导员2人，事务员1人。联合区署设区长1人、指导员4人、事务员2人。区以下依照《乡（镇）、保、甲整编办法》和《乡（镇）公所、保办公处组织规程》进行整编。乡（镇）公所设乡（镇）长、副乡（镇）长各1人，下分民政、警卫、经济、文化4股，每股设主任1人、干事2人。保公所改为保办公处，设保长、副保长各1人，民政、警卫、经济、文化干事各1人。甲设甲长1人办理甲内事务，甲办公处撤销。乡（镇）、保、甲除分级办理战时政务外，并推行地方自治，办理自治事务。
未实行新县制各县，亦参照《乡（镇）、保、甲整编办法》和《乡（镇）公所、保办公处组织规程》整编所属乡（镇）、保、甲。同年底，全省各县共设116区署，其中联合区署3个，即六合舒边区临时区署、黄山区署和阜颍凤涡边区区署。
民国32年，各县奉令裁撤副乡（镇）长、副保长。同年10月，省政府择定潜山、太湖、六安等10县试行保长选举，其余各县各以1个示范保试行保长选举。
民国33年，安徽省政府颁令各县依照《安徽省战时简化乡保组织办法》，缩编乡（镇）、保。除疏阔山区外，一般将2乡（镇）并设1乡（镇）公所，2保井设1保办公处，或并3为2、并5为3。裁并后，每乡（镇）公所设乡（镇）长、副乡(镇)长各1人，原民政、警卫等4股并为2股，第一股负责民政、经济、建设事务，设主任1人（由副乡、（镇）长兼任）、干事3人（其中兼职1人)；第二股负责警卫，设主任1人、干事1人（兼职）。保办公处设保长、副保长各1人、政治干事1人（由副保长兼任）、军事干事1人，余均裁减。截至同年12月，全省共设113区署（其中联合区署3个）、1235乡公所、166镇公所、16677保办公处，共辖166775甲。
民国34年，六合舒边区临时区署、黄山区署和阜颍凤涡边区区署奉令撤销。六安、桐城、合肥等39个实行新县制的县继续推行保长民选，并先后举行乡（镇）民代表大会。
民国35年春，各县乡（镇）民代表大会筹备完竣。7月，省政府公布《安徽省乡（镇）长、副乡（镇）长选举规程》，通令各县推行乡（镇）长、副乡（镇）长民选。同年，各县复将已合并的乡（镇）公所、保办公处分开设置。至年底，桐城、合肥等60县共设乡（镇）公所2056个，保办公处19864个，来安、盱眙2县尚未办竣。实施新县制各县保民大会亦于同年先后举行，累计16412次。
民国36年上半年，各县奉令裁撤区署，合并乡、镇，整编保、甲。至6月底，全省63市、县共设5区署（均在蚌埠市）、1789乡（镇）、17444保、197785甲。（见表3—1—5）。同年，中国人民解放军刘邓大军南下安徽、省政府遂停办乡（镇）、保长民选，并令各县对原乡（镇）、保长进行甄别。同时压缩乡（镇）公所编制，每乡（镇）公所仅设乡（镇）长1人、干事2人（内1人为主任干事）、事务员1人、乡丁41人。副乡（镇）长及其余人员一律裁撤。
民国37年，省政府制订《安徽省各县水上保甲编组暂行办法》。未及实施，安徽各县由北而南陆续解放，区、乡（镇）、保、甲各级基层行政组织随之瓦解。
安徽省县（市）区、乡（镇）、保、甲统计表
表3—1—5（民国37年）
民国3年，袁世凯阴谋帝制自为，安徽各县奉令停办地方自治。城、镇、乡自治机关在法律上不复存在，但其机构、人员依然作为基层行政组织保持。其后，连年战乱，政局动荡，各县基层行政多为地方豪强把持，更无地方自治可言。
民国18年10月，安徽省政府遵照国民政府公布的《县组织法》、《区自治施行法》及《乡镇自治施行法》，通令各县划分自治区，设立区公所。按规定，区公所设区长及区助理员各1人，区丁数人，其中区长由省民政厅委派区长训练所受训人员充任。各区长负责编划区内各乡、镇区域，筹备成立乡、镇公所。一区之内，100户以上村庄编为1乡；不满100户则联合数村庄编为1乡；100户以上街市编为1镇；不满100户的街市则编入就近的乡。每乡、镇居民不超过1000户。乡（镇）公所设乡（镇）长、副乡（镇）长各1人、事务员及乡（镇）丁数人。乡、镇以下废除图、都、保、耆，每5户居民编为1邻，25户编为1闾，闾长、邻长由居民会议推选。乡、镇长由乡、镇民大会选举。当时仅宁国、婺源、太湖、黟县、青阳、无为、秋浦、芜湖8县曾召开乡、镇民大会，选举正、副乡、镇长，其余各县多由区长荐请县长选任。至民国20年7月，全省60县共编417个自治区。怀宁、合肥等49县共编7510个乡、1549个镇。望江、芜湖等13县因水灾及红军武装斗争未能如期划定乡、镇，闾、邻也只在部分县编定。见表3—1—2。
安徽省各县区、乡（镇）自治组织统计表
表3—1—2（民国20年）
民国18年后，中国共产党领导的农民暴动风起云涌，势不可当。国民政府决定将河南、湖北、安徽3省划为剿“匪”（注）区。民国21年秋，国民政府设立豫、鄂、皖三省剿“匪”总司令部，并制订剿“匪”区内《各县区公所组织条例》和《各县编查保甲户口条例》，严令豫、鄂、皖3省迅速办理。同年10月，安徽各县奉令停办地方自治，将区、乡（镇）、闾、邻改为区、联保、保、甲。至次年8月，除立煌县外，其余各县均按规定编组完毕。①一般每县划为4—10区，区公所设区长1人、区员1—2人，秉承县政府之命，监督、指挥区内保甲人员推行政令。区内每户设户长；10户为甲，由户长公推甲长1人；10甲为保，由甲长公推保长1人。推选的甲长、保长须分别报请区长、县氏加委。甲、保均设办公处。相邻两保或数保设保长联合办公处（简称联保），由保长互推1人为联保主任。保甲主要负责稽查出入境居民；警戒和通报红军活动；修筑对付红军的碉堡、工事；管束曾参加革命活动的人民，强迫人民取具连保连坐切结；编组壮丁队，协助军警抵御、搜捕红军，并办理县、区交办事务。民国22—24年全省各县区、联保、保、甲统计见表3—1—3
安徽省各县区、联保、保、甲统计表
表3—1—3（民国22年—24年）
民国24年1月，安徽省政府根据国民政府军事委员会委员长南昌行营《剿匪省份各县分区设署办法大纲》，制订《安徽省各县分区设署办法施行细则》，通令各县施行，同时继续训练区政人员。各县遵令将原自治区区域和区公所撤销，按每县3至6区重新划区，并设立区署，作为县以下行政机关。区设区长1人、区员2至4人、书记和助理员各1人、录事2人、区丁2至3人，其中区长、区员由省民政厅从区政训练班毕业人员中任用。区署除监督、指挥所属保甲贯彻政令，强化对人民的控制，镇压革命活动外，并办理户口调查、土地清丈、农村合作、教育、衣林水利、工役分配、卫生、公安、交通等政务。当年，全省61县共划225区。次年，增设3区，共228区。
民国26年，安徽各县依照行政院《各县分区设署暂行规程》，按地域大小、人口多少，将区署分为甲、乙、丙3等。各区除设区长1人外，甲等区署设区员3人，巡官、事务员和助理事务员各1人，录事2人，区丁和警察若干人。乙等区署设区员2人，丙等区署设区员1人，均不设助理事务员，其余人员同甲等区署。
民国28年1月，安徽省政府制订《安徽省战时各县区、乡、（镇）、保甲组织大纲》、《安徽省战时各县乡、镇公所组织暂行规程》和《安徽省战时各县保公所组织暂行规程》，将原有区、联保、保、甲改编为区、乡、（镇）、保、甲，并规定区署为县政府派出的督导机关，设区长1人，指导员3人、办事员1人、录事2人，负责督导乡、（镇）推行政令。原设巡官、警察归并县警察局，其余人员全部裁撤。原联保办事处撤销，恢复乡、（镇）公所，设正、副乡（镇）长各1人、助理员1人、办事员1至3人、乡（镇）丁1至2人。原保办公处改为保公所，设保长、副保长、保丁各1人，并设保民大会为民意机构。甲办公处设甲长1人。
同年5月，安徽省政府主席廖磊致电军事委员会副参谋总长兼桂林行营主任白祟禧，要求转报蒋介石，给保甲人员最低生活待遇及办公费用。原电指出：“安徽保甲积弊严重，在抗战期间多未能尽领导、发动民众之职能，反乘战时征兵、征工、募债等机会鱼肉民众，黑幕重重，徒增民众困苦。保甲长职责繁重，既无薪给，又无地位，社会有志人士多不愿为，以致地痞流氓及昏庸老朽之流出而塞责，成事不足，为害有余。”（注）
同年底，全省除沦陷区外，各县区、乡（镇）、保、甲全部编组完毕。民国29年全省各县区、乡（镇）、保、甲统计见表3—1—4。
安徽省各县区、乡（镇）、保、甲统计表
表3—1—4（民国29年）
民国30年1月，安徽省政府选定六安、桐城、合肥等35县率先实施《县各级组织纲要》（简称新县制）。新县制规定，除交通要道、繁华地区和偏远地区可设区署外，其他地区区署均裁撤。数县交界的偏远地区则设联合区署。区署仍作为县政府派出的督导机关，编制分甲、乙两等。甲等区署设区长1人、指导员3人、事务员2人，乙等区署设区长1人、指导员2人，事务员1人。联合区署设区长1人、指导员4人、事务员2人。区以下依照《乡（镇）、保、甲整编办法》和《乡（镇）公所、保办公处组织规程》进行整编。乡（镇）公所设乡（镇）长、副乡（镇）长各1人，下分民政、警卫、经济、文化4股，每股设主任1人、干事2人。保公所改为保办公处，设保长、副保长各1人，民政、警卫、经济、文化干事各1人。甲设甲长1人办理甲内事务，甲办公处撤销。乡（镇）、保、甲除分级办理战时政务外，并推行地方自治，办理自治事务。
未实行新县制各县，亦参照《乡（镇）、保、甲整编办法》和《乡（镇）公所、保办公处组织规程》整编所属乡（镇）、保、甲。同年底，全省各县共设116区署，其中联合区署3个，即六合舒边区临时区署、黄山区署和阜颍凤涡边区区署。
民国32年，各县奉令裁撤副乡（镇）长、副保长。同年10月，省政府择定潜山、太湖、六安等10县试行保长选举，其余各县各以1个示范保试行保长选举。
民国33年，安徽省政府颁令各县依照《安徽省战时简化乡保组织办法》，缩编乡（镇）、保。除疏阔山区外，一般将2乡（镇）并设1乡（镇）公所，2保井设1保办公处，或并3为2、并5为3。裁并后，每乡（镇）公所设乡（镇）长、副乡(镇)长各1人，原民政、警卫等4股并为2股，第一股负责民政、经济、建设事务，设主任1人（由副乡、（镇）长兼任）、干事3人（其中兼职1人)；第二股负责警卫，设主任1人、干事1人（兼职）。保办公处设保长、副保长各1人、政治干事1人（由副保长兼任）、军事干事1人，余均裁减。截至同年12月，全省共设113区署（其中联合区署3个）、1235乡公所、166镇公所、16677保办公处，共辖166775甲。
民国34年，六合舒边区临时区署、黄山区署和阜颍凤涡边区区署奉令撤销。六安、桐城、合肥等39个实行新县制的县继续推行保长民选，并先后举行乡（镇）民代表大会。
民国35年春，各县乡（镇）民代表大会筹备完竣。7月，省政府公布《安徽省乡（镇）长、副乡（镇）长选举规程》，通令各县推行乡（镇）长、副乡（镇）长民选。同年，各县复将已合并的乡（镇）公所、保办公处分开设置。至年底，桐城、合肥等60县共设乡（镇）公所2056个，保办公处19864个，来安、盱眙2县尚未办竣。实施新县制各县保民大会亦于同年先后举行，累计16412次。
民国36年上半年，各县奉令裁撤区署，合并乡、镇，整编保、甲。至6月底，全省63市、县共设5区署（均在蚌埠市）、1789乡（镇）、17444保、197785甲。（见表3—1—5）。同年，中国人民解放军刘邓大军南下安徽、省政府遂停办乡（镇）、保长民选，并令各县对原乡（镇）、保长进行甄别。同时压缩乡（镇）公所编制，每乡（镇）公所仅设乡（镇）长1人、干事2人（内1人为主任干事）、事务员1人、乡丁41人。副乡（镇）长及其余人员一律裁撤。
民国37年，省政府制订《安徽省各县水上保甲编组暂行办法》。未及实施，安徽各县由北而南陆续解放，区、乡（镇）、保、甲各级基层行政组织随之瓦解。
安徽省县（市）区、乡（镇）、保、甲统计表
表3—1—5（民国37年）
