民国31年，淮北苏皖边区行政公署公布《淮北行政公署关于行政区划的决定（草案）》、《淮北苏皖边区县以下各级代表会组织法、选举法(草案）》、《淮北苏皖边区区行政委员会组织条例（草案）》和《淮北苏皖边区乡（镇）公所组织法》，在淮北抗日民主根据地中心区域实施。按规定，根据地内行政层次分为行政区、县、区、乡（镇）四级。一般每县辖10至15区，每区辖8至13乡（镇）。区、乡（镇）人民代表大会分别为区、乡（镇）最高权力机关。乡（镇）人民代表会主要职权为：选举与罢免乡（镇）行政委员；选举与罢免出席上一级人民代表会或参议会代表；审核与通过本区、乡（镇）施政方针、工作计划及应兴应革事宜；讨论执行上级政府法令；监督、检查本区、乡（镇）行政委员会工作；审核人民提交代表大会的提案；定期向本级人民代表大会报告工作。区、乡（镇）人民代表大会的执行机关分别为区、乡（镇）行政委员会，由区、乡（镇）人民代表大会选举产生。区行政委员会7至11人，乡（镇）行政委员会5—9人。一般实行“三三制”①。区、乡（镇）行政委员会分别以区署和乡（镇）公所为办事机构。区署设区长1人，同时为区行政委员会主任。区长之下设民政、财政经济、衣工、粮食4股，每股设股长1人，股员1至3人。另设书记、调查统计员各1人。区署下设调解委员会，区长兼主任，聘任委员4至6人。另有保安特派员1人，由县保安处委任，受区长指导。乡（镇）公所在乡（镇）长下设自卫、教育、生产、合作、财政、调解、卫生、优待抗属等经常性委员会及征粮、水利、清查田亩、劳动互助、救济等临时性委员会。乡（镇）之下废除保、甲，设立村、组，作为基层行政组织。
同一时期，淮南抗日民主根据地津浦路东地区也在中心区域实行区、乡、保人民代表大会制度，其政权名称、职能、机构、编制与淮北根据地大体相同。津浦路西地区中心区域实施《津浦路西乡选暂行条例》，逐步废除保、甲制度。
民国31年5月，淮北苏皖边区行政公署公布《淮北苏皖边区区、乡临时行政委员会组织办法》，在根据地边缘区实行。《办法》规定，区、乡临时行政委员会为区、乡政府咨议机构，由委员7至11人组成，正、副区、乡长任正、副主任委员，内设优待抗属、教育、自卫、后勤、财经、锄奸等委员会或委员。区临时行政委员会委员由各区所属各乡临时行政委员会推选产生。乡临时行政委员会委员由各乡临时代表大会推选产生。乡临时代表大会由各乡所属各保保长、农民救亡协会主任、基干队或自卫队分队长、小学教员、士绅代表约30人组成。主要职权为：办理上级政府交办事项及区、乡政府委办事项；对区、乡政府工作提出批评或建议；领导人民推行政府法令及向政府反映人民意见。
至民国34年，淮北根据地中心区域泗宿、泗五灵凤等8县连同邳睢铜地区所辖90个区、885个乡均建立人民代表大会制度，其中17个区、687个乡曾举行1次以上选举。乡以下普遍设立村、组等基层行政组织。淮南根据地中心区域亦建立各区、乡、保人民代表大会制度。各根据地边缘区大部区、乡建立区、乡临时行政委员会。注：①行政委员会中：共产党员占三分之一，代表无产阶级和贫农；非党左派人士占三分之一，代表小资产阶级；中间派人士占三分之一，代表开明士绅和中产阶级。下普遍设立村、组等基层行政组织。淮南根据地中心区域亦建立各区、乡、保人民代表大会制度。各根据地边缘区大部区、乡建立区、乡临时行政委员会。