苏皖建省论考[此文标题原为《江苏建省论考》] 王亮功 江苏建省的具体时间问题，《清实录》无明确记载，其他政书等史籍有两种说法：一说是顺治十八年（1661）；一说是康熙六年（1667）。前者以《清朝文献通考》、《清史稿》为代表后者以《清朝续文献通考》、《清朝通典》、《清朝通志》、《大清一统志》、《小方壶斋舆地丛钞为代表。总的说，均属康熙初年。近现代史学、地理学、词书学界多持康熙六年说，数十年来，并无争议。《江苏建省纪实》（以下简称《纪实》，见《江苏地方志》1988年第一期）的作者为适应当前地方史志事业发展的需要，对这一问题进行了深入研究，得出的结论是康熙六年不能作为“苏、皖分省的标志。”因此，“民国以来的著述中所持康熙六年分省之说，也就不攻自破了。”①并且明确提出：“江苏建省的确切时间，应该是乾隆二十五年八月己亥（1760年10月6日）。”②也就是说，把江苏建省的时间推迟了将近一百年。 笔者以为要彻底弄清江苏建省的时间问题，应该从清初的地方行政体制、职官制度江南省是如何演变为江苏、安徽两个政区的全过程，以及当时的江苏到底属于哪一级政区等方面来加以考察，这样问题或许可以迎刃而解。 一、清初的地方行政体制和职官制度 元朝于中央设中书省，总领全国政务；于地方设行中书省（简称行省、省），统领路、府州、县。行中书省既有地方最高一级政权机构的名称，又是地方最高一级政区的名称。 明初沿元制，于地方设行中书省，每行省有平章政事，左、右丞，参知政事等职官，③权力很大，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之。”④朱元璋为加强中央集权，于“洪武九年（1376年）改浙江、江西、福建??诸行省为承宣布政使司，罢行省平章政事 左、右丞等职官，改参知政事为布政使。”⑤下辖府、县，实行地方三级政权制。宣德三年（1428），除南、北二京外，全国共设十三个承宣布政使司，终明之世不变。⑥顾炎武说：“十三布政使司者，今人谓之十三省，沿元之旧而误称者也。”⑦因为明代既以“布”代省，正规称呼就应该是布政司，但称“省”也不能说是误称，而只是俗称、惯称。 明代的每个承宣布政使司，都设有承宣布政使司（又称藩司，主管民政、财政，长官为左、右布政使各一人）、提刑按察使司（又称臬司，主管刑法和监察，长官为按察使）、都指挥使司（又称都司，掌管兵事，长官为都指挥使）三个机构，合称“三司”。“三司”各有专职，而又互相牵制，分别隶属于中央的有关部院；“三司”长官都是地方最高负责人。其中，布政使地位较为突出，“初置藩司，与六部均重。布政使每入为尚书，侍郎、副都御史，每出为布政使，宣德、正统间犹然，自后无之。”⑧明中以后，总督、巡抚权力很大，布政使只管钱粮，而布政使司也就被称为“钱粮衙门”了。⑨ 清沿明制而又有变革。“皇清抚有区宇，仍各布政使司之名，惟改南直隶为江南布政使司。”晼晫而就《清实录》所见，则把明代作为一级政区的布政使司，径称之为“省”。约定俗成“省”就逐步取代了布政使司而成了地方一级政区的名称。但在《清朝文献通考》、《清朝通典》、《清朝通志》等官修政书中，又往往“省”与布政使司并用，很不规范。在地方官制方面则首先裁去明代地方“三司”中的都指挥使司，只剩下布、按二司。其次，督、抚成了正式的地方最高长官，是封疆大吏。布、按二司长官，虽仍是“省”级官员，但只是方面大吏，实际上已成为督抚的属官。明代的总督、巡抚，多因一地一事之需而由中央差遣，权力虽大，但不是正式的地方官。清初，总督、巡抚虽已成为地方最高长官，由于辖区尚不规范，有一省一抚，也有一省数抚，因此还不能认为巡抚都是一省的最高长官。例如顺治末年，共设有总督18处（不包括漕运、河道二总督），晼晬巡抚24处。晼晭顺治十八年（1661）元月初七，顺治帝驾崩。八岁的玄烨即位，由索尼等四大臣辅政，为巩固他们的统治，立即对地方政体和职官进行了有计划的调整。例如：六月，将已经停差的巡按所管地方事务，“俱交巡抚管理”晼晱，并议定了各地巡抚荐举方面官、有司佐贰官、教官等地方官的额数，晼晲进一步提高了巡抚的权力；十月，裁顺天巡抚；康熙元年（1662）起，又陆续裁去延绥、郧阳、凤阳、宁夏、南赣等巡抚。晼晳至康熙五年，调整为督理地方的总督九员晼晵，巡抚十八员（保定、江宁、安徽、山东、山西、河南，??）。晼晸，基本上实现了一省一抚。清初的总督，“统辖一方文武军民，为一方保障。”晼晹一般管辖一省或数省地方。巡抚“掌宣布德意，按安齐民，修明刑政，举兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置，??”晼晻“??于一省文职，无所不统”。晽晫而布政使则“掌一省之政，司钱谷之出纳，十年会户版，均税役，登民田数以达于户部”晽晬，“凡诸政务，会督抚议行”；晽晭按察使则“掌一省刑名按劾之事”，晽晱关于督抚布按的关系和职责，在康熙的上谕中说得更简单明白：“督抚乃封疆大臣通省民命所关。”晽晲“在内部院，在外督抚，职任最为紧要”晽晳；“督抚原为察吏安民而设，布政使职司钱粮，厘剔奸弊，乃其专职晽晵。”到康熙六年，布政使、按察使不但不能面奏，连条陈权也被停止了晽晸。 由上可见，清初地方的主要职官（领导班子）是督（或兼管数省）、抚、布、按。至康熙五年调整为一“省”一抚时，应该说就已普遍实行了督抚制，从而，正式以“省”代布了。因此一“省”的最高长官是巡抚，而不是布政使。 二、江南省是如何一分为二的 清顺治二年（1645）五月，南京弘光政权覆灭。六月，清政府决定改南京为江南省，设官事宜，照各省例行。晽晹先后任命了江宁巡抚，辖江宁、苏、松、常、镇五府；凤阳巡抚，辖庐凤、淮、扬四府，滁、和、徐三州；安、庐、池、太巡抚（同年十二月庐州划给凤阳巡抚管辖，明年改称安徽巡抚），辖安庆、徽州、宁国、池州、太平五府，广德一州；操江巡抚（十三年，改提督操江兼巡抚安徽）。又任命了左右布政司和按察司的长官各一名；并设有江南、江西河南总督（后改两江总督）和淮扬总督（八年，裁入漕运总督）。所以，顺治初年的江南省共辖十四府、四州，有总督二人、巡抚四人、左、右布政使各一人、按察使一人。 顺治十八年（1661）元月，康熙即位后，在对全国地方政体及职官进行的调整中，也对江南省做了调整： ①顺治十八年，调整并划定了江南省左、右布政使的驻地和辖区：“左布政使（仍驻江宁）领安庆、徽州、宁国、池州、太平、庐州、凤阳、淮安、扬州九府，徐、滁、和、广德四州；分置右布政使驻苏州，领江宁、苏州、松江、常州、镇江五府晽晻。”即在民政、财赋工作方面以今安徽全省加苏北、今苏南加上海，分为两片管理。 ②康熙二年八月，增加按察使一员晿晫，并划分了辖区：“命江宁、苏、松、常、镇、徽、宁池、太九府，广德一州，分隶江南按察使司，仍驻江宁府；安庆、庐、凤、淮、扬五府，徐、滁、和三州，分隶江北按察使司，驻凤阳之泗州”。晿晬这是以江划界的，与布政使辖区不尽一致。 ③调整了巡抚并统一了辖区。顺治十八年时，江南省有三名巡抚——江宁巡抚、安徽操江巡抚、凤阳巡抚。康熙元年，以操江军务归并总督，专设安徽巡抚，管辖安徽五府一州。晿晭四年五月，裁凤阳巡抚，将庐、凤二府，滁、和二州分隶安徽巡抚管理，淮、扬二府及徐州分隶江宁巡抚管理。晿晱“其布政、按察二司领地，各如巡抚之数”。晿晲至此，巡抚、布政使按察使领导班子齐全，辖区也得到了统一。即江宁巡抚、江南右布政使、江南按察使管辖江宁、苏州、松江、常州、镇江、淮安、扬州七府，徐州一州；安徽巡抚、江南左布政使、江北按察使管辖安庆、徽州、宁国、池州、太平、庐州、凤阳七府，滁州、和州、广德三州。在行政区划上，这与近代的江苏、安徽二省建置完全一致。 ④康熙六年七月甲寅（十二日），吏部根据议政王等会议裁官一疏，题准“将河南等十一省俱留布政使各一员，应停其左右布政使之名；至江南、陕西、湖广三省俱有布政使各二员，驻扎各地分理，亦应停其左右布政使之名，照驻扎地名称布政使。”晿晳这为江南省的最后一分为二，即江苏、安徽正式析置为独立的政区，进一步在行政上提供了立法依据。因为按规定一省只设一布政使，而江南等三省各设布政使二员，这就等于宣布在这些布政使分理的地区，享有和其他省一样的待遇。而且规定以驻地名称布政使，这就意味着从名称上与江南省最后脱钩，并为不久以后出现的新省名“江苏”铺平了道路。结果是江南省正式一分为二，不复存在。 综上所述，作为构成一个省的要素（或称标准、条件）：一、主要职官（领导班子）；二、主要官署（政权机构）；三、相对稳定的建置（行政区划），至康熙六年七月已完全具备，因此把它作为江南分省，亦即江苏、安徽析置为省的标志是确当的。当然，从以上史实中可以看出，江苏的建省不是通过大清皇帝的一道谕旨来实现的，而是通过调整和任命主要职官确定建置、划定辖区，前后经过六年时间才逐步完成的。但析置过程，脉胳清楚，史实俱在何况，江苏、安徽的析置为省，不是一个孤立的历史现象，而是康熙即位以后对整个地方政体、政区进行有计划调整的一部分，例如：康熙二年，陕西、甘肃建省；晿晵康熙三年湖北、湖南建省，晿晸其析置方法与步骤基本上与江苏建省一样。 三、江苏到底属于哪一级政区 为了进一步考察康熙六年七月以后，“江苏”这一名称的出现和使用情况，以及江苏到底属于那一级政区等问题，笔者查阅了《清圣祖实录》中自六年十月至三十一年六月期间有关江苏巡抚、布政使、按察使的正式任免、调迁、陛辞及上谕情况（相对说，这些应是最规范、最具权威性的）。经过对约40条史料的排比分析，可以说明并证明以下几个问题： 一、自六年七月规定“照驻扎地名称布政使”后，九年五月在对慕天颜的任命中，第一次使用“江苏布政使”名称。晿晹随着藩司定名和江苏这一名称逐步形成，十八年七月在对金镇的任命中第一次使用“江苏按察使”的名称。晿晻二十三年十一月在康熙帝的上谕里，首先使用“江苏巡抚”的名称。暀晫其中称“江南江苏布政使”，“江南江苏按察使”的各一次，而冠以“江南省”三字的未见。康熙二十六年以后，对江苏巡、布、按的正式称呼，基本上都冠以“江苏”二字。 二、江苏与其他省同职官员，均为平调，按升布、布升巡均同，无一例外。如：康熙九年五月“调整陕西按察使陈秉直为江南按察使司按察使。”暀晬十二年九月，升陈秉直为浙江布政司布政使。暀晭二十七年四月，“升江苏布政使宋荦为江西巡抚。”暀晱三十一年六月，调宋为江苏巡抚。暀晲这证明江苏与其他省一样，都是省级政区。清初实行的是地方三级政权制既然江苏是省级政区，配置的是省级官员，行使省的职能，那么江苏上面的“江南省”是那级政权，它的领导机构何在？领导成员是谁？行使何种职能？显然是经不起推敲的。至于冠以“江南”二字，那倒可能是习惯问题。 三、新旧名称使用混乱，甚至在同一职官身上交替使用。如慕天颜，九年被吏部任命为江苏布政使，十三年又被户部称为江宁布政使，暀晳十五年又称江苏布政使；暀晵汤斌，二十三年被任命为江宁巡抚，暀晸同年十一月被康熙帝称为江苏巡抚，暀晹两年后又被礼部称为江宁巡抚；暀晻宋荦，二十六年被吏部任命为江宁布政使，暁晫次年又被吏部称为江苏布政使。暁晬对省级主要职官称谓上的这种混乱，可以说明：江苏的得名是在实际使用过程中逐步形成的；江苏的建省，没有正式建省文件，是通过任命职官、调整辖区，逐步实现的；正处于建省之初，新旧名称交替的过渡时期。同时，也可证明自康熙六年七月规定“照驻扎地名布政使”后，没有用过江南左、右布政使的名称，也没有用过苏州布政使的名称（乾隆二十五年江苏省分藩治理后，才有此名称）。这一期间的“江南布政使”、“江宁布政使”，就是江苏布平使，而不是安徽布政使。 四、乾隆二十五年建省说不能自圆其说 《纪实》作者提出“江南分省、江苏建省并定制，是在清乾隆二十五年（1760）”的主要依据，是乾隆的两道谕旨。一是该年六月己丑（初二），“增设江宁布政使。谕军机大臣等：‘江苏钱谷殷繁，布政使一员，专司总汇，文案委积，日给不遑，即在敏干之材，尚虞顾此失彼历年尘牍相因，不能依限厘剔，未必不由于此。因思现在安徽布政使随督臣驻扎江宁，所办仍属上江事件，文移往返，不免需时；而亲临地方各员，又非其专辖，于封疆体制尚未允协若将安徽藩司仍回驻安庆，而于江苏增设藩司一员，即驻扎江宁，以江南之苏、松、常、镇等处，江宁及江北之淮、扬、徐、通、海等处所属地方，酌量分隶管辖；职分则事易集，一切政务自可以从容就理。所有区分府属及衙署、养廉、官吏、经费各项事宜，应如何通融定制之处著尹继善、陈宏谋、高晋等会同悉心协议，具奏到日，侯朕明降谕旨。”暁晭（按：时尹为两江总督、陈为江苏巡抚、高为安徽巡抚）。另一条史料是该年八日己亥（十三日），“谕：‘江苏钱谷殷繁，安徽布政使远驻江宁，所办专系上江事务，莫若于江苏添设藩司，分职管理，方为有益。前曾降旨该督、抚等，令其酌议将安徽布政使仍回驻安庆，而于江苏增设藩司一员，驻扎江宁，分隶管辖，一切政务，应可从容就理。今据尹继善等奏到，请将江、淮、扬、徐、海、通六府、州，分隶江宁藩司管辖；苏、松、常、镇、太五府、州，分隶苏州藩司管辖；其安徽布政使，移驻安庆，专办上江事务等语，著照所请。??”暁晱两条史料所讲的都是一回事。根据第一条上谕，作者做了这样的理解和论述：“在此谕中弘历清楚地表达了江南必须彻底分省的理由，以及如何重新划区、添设职官的设想，??”；“待接到两江总督尹继善和苏、皖二抚奏到，弘历便下令分省”。在引用第二条上谕后，作者又论述道：“此谕，宣告了江南彻底分省，清代江苏省的最后建立并成定制。因为，它实现了一个行省通常的必备条件。即一、本辖区内一个政府：这由安徽藩司的迁出而实现。二、形成了自己的行政机构：综理苏皖、赣三省的两江总督驻省城江宁；抚台衙门驻苏州；全省十一府、州的政务，划分为二，由江宁、苏州二藩司“分职管理”之行政体制的确立。三、具备了系统的立法文件：有皇帝的征询旨意，有疆臣遵旨复奏的报告，有皇帝最后裁决的批准书。”暁晲 笔者经过仔细咀嚼，认真品味，再三领会乾隆的两道上谕。无论从字面、语气还是内容上，一点也体会不到其中有“江南必须彻底分省的理由”。在接到督、抚的复奏后，弘历也没有“下令分省”。而且是开宗明义，讲得非常明白，这道谕旨是为“增设江宁布政使”而发的围绕增设江宁布政使这一主题，提出理由是一“江苏钱谷殷繁，布政使一员，专司总汇，文案委积，日给不遑??”。二、因思现在安徽布政使随督臣驻扎江宁，所办仍属上江事件，文移往返，不免需时；而亲临地方各员，又非其专辖，于封疆体制尚未允协”。处理意见是“将安徽藩司仍回驻安庆，而于江苏增设藩司一员，即驻扎江宁??”。而作者所谓的“重划政区，添设职官的设想”，也与安徽毫无关系，而只是将江苏省原来所属的十一府、州的财赋分由两个布政使管理。即“将江、淮、扬、徐、通、海六府、州，分隶江宁藩司管辖；苏、松、常镇、太五府、州，分隶苏州藩司管辖。”添设职官也只是添设新成立的江宁藩司的职官。如果与安徽有一点关系的话，那就是解决历史上遗留下来的问题，要安徽布政使司衙署由与它毫无关系的江宁迁回安庆去，让出地方来，解决江苏的现实问题——增设江宁布政使。所谓“于封疆体制尚未允协”，正说明封疆体制早已建立，只是由于安徽布政使远驻江宁，而安徽巡抚、按察使均驻安庆，因而还不协调而已。 因此，根据笔者的粗浅理解，这两道上谕正说明：一、江南省早已不复存在，亦即江苏安徽早已析置为“互不相统”的两个省了；二、不是江南分省，而是江苏分治——在财赋上由江宁、苏州二藩司分片管理。 综上所述，笔者认为把康熙六年作为江苏建省的标志是适宜的，乾隆二十五年建省说确难自圆其说，无法成立，而且与江苏建省毫无关系。 注释： ①②《江苏地方志》1988年第一期《江苏建省纪实》。③《元史》卷91，《百官志》7。④⑤⑥⑧《明史》卷75，《职官志》4。⑦顾炎武：《日知录》卷28，《省》条。⑨吕坤：《实政录》卷1，《明职·布政使之职》。晼晫《清朝文献通考》卷269，《舆地》1。晼晬晼晭晼晱晼晲《清圣祖实录》卷3，顺治十八年六月。晼晳晼晸《清史稿》卷201《疆臣年表》6。晼晵《清史稿》卷197《疆臣年表》1。晼晹晽晫晽晬晽晱《清朝文献通考》卷85，《职官考》9。晼晻晽晭《清史稿》卷116，《职官》3。晽晲晽晳《清圣祖实录》卷114，康熙二十三年正月、三月。晽晵《清圣祖实录》卷26，康熙七年六月。晽晸《清圣祖实录》卷24，康熙六年十一月。晽晹《清世祖实录》卷19，顺治二年七月。晽晻乾隆《江南通志卷4，《舆地·建置沿革总表序》。晿晫《清圣祖实录》卷9，康熙二年八月。晿晬《清圣祖实录》卷12，康熙三年五月。晿晭《清圣祖实录》卷6，康熙元年三月。晿晱《清圣祖实录》卷17，康熙四年十一月。晿晲《清朝文献通考》卷275，《舆地》7，《江苏省》。晿晳《清圣祖实录》卷23，康熙六年七月。晿晵《清朝续文献通考》卷316，《舆地》15。晿晸《清朝续文献通考》卷317，《舆地》13。晿晹暀晬《清圣祖实录》卷33，康熙九年五月。晿晻《清圣祖实录》卷82，康熙十八年七月。暀晫暀晹《清圣祖实录》117，康熙二十三年十月、十一月。暀晭《清圣祖实录》卷43康熙十二年九月。暀晱《清圣祖实录》卷135，康熙二十七年四月。暀晲《清圣祖实录》卷155，康熙三十一年六月。暀晳《清圣祖实录》卷46，康熙十三年十二月。暀晵《清圣祖实录》卷62，康熙十五年七月、八月。暀晸《清圣祖实录》卷116，康熙二十三年九月。暀晻《清圣祖实录》卷126，康熙二十五年闰四月。暁晫暁晬《清圣祖实录》卷131，康熙二十六年十月、十一月。暁晭《清高宗实录》卷615，乾隆二十五年六月。暁晱《清高宗实录》卷619，乾隆二十五年八月。暁晲《江苏地方志》1988年第一期，《江苏建省纪实》。 《江苏地方志》1988年第3期 |