第三章 建国后基层政权建设
第二节 乡人民代表大会及乡人民政府
建国初期，皖北区和皖南区农村，均设乡政权，或称乡人民政府，或称乡公所，或称乡行政委员会。一般设正、副乡长及财粮、优抚、生产救灾、调解等委员会或委员。
1950年，皖北行署规定，乡政权一律称乡人民政府，设正、副乡长各1人及民政、财粮、生产、水利、文教、卫生、优抚、治安、调解等委员会。皖南区将乡改为行政村，其政权机构称村行政委员会，设正、副村长各1人及民政、财粮、生产救灾、教育、公安、调解、优抚等委员及干事1至3人。同一时期，皖北、皖南各乡（行政村）普遍设立乡（行政村）农民代表会，作为临时权力机构。
1951年，依照政务院《乡（行政村）人民代表会议组织通则》、《乡（行政村）人民政府组织通则》及有关民主建政的指示，皖北区县经过典型试验，全面开展由乡农民代表会转为乡人民代表会议的民主建政；皖南区各县于撤销行政村后，结合划乡，建立乡人民代表会议制度。至1952年底，全省共有4194个乡建立乡人民代表会议并代行乡人民代表大会职权，占全省总乡数40％。
1953年春，根据省政府指示，各县停止建立乡人民代表会议，筹备召开乡人民代表大会并进行普选。当年9月，为适应普选需要，部分沿河、湖市、县建立20个湖泊区域乡人民政府和33个乡级干、支流港人民政府。
1953年11月至1954年春，全省各县、市辖区的乡先后举行首次乡人民代表大会，选举产生乡人民政府委员会。从此建立乡人民代表大会制度。
乡人民代表大会为乡的权力机关。在乡人民代表大会闭会期间。乡人民委员会即为乡行使政权机关。乡人民委员会由乡人民代表大会选举10至13人组成，其中乡长、副乡长各1人，委员若干人，下设生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等委员会。当年全省各县、市乡（港）级政权见表3—3—2。
安徽省乡（港）政权统计表
表3—3—2（1953年8月）
1955年冬至1956年春，为适应农业合作化需要，根据省人民委员会指示，全省各市、县乡政权由9593个裁并为3577个。其中，1953年所设33个乡级港人民政府因辖区过长，船、渔民流动性大，不便管理而全部撤销，原辖船、渔民分别划归其常住地的乡、镇或市辖区政府管理，并在船、渔民集中的港口设水上办事处，作为镇或中辖区人民政府的派出机构。
1956年10月起，全省3500余乡先后召开乡人民代表大会，举行第二届普选，产生乡人民委员会。阜阳专区部分重灭乡推迟到次年春结束。同年冬至1957年春，根据省人民委员会《关于减少层次，节省干部，充实农业社领导力量，实现县对乡的直接领导的指示》，全省各市、县撤区并乡，乡政权再次裁并为2438个。
1958年上半年，全省2400余乡人民代表大会举行第三届普选。换届后，乡人民委员会内调整为生产建设、民政、调解、武装治安、财粮贸易、文教卫生等委员会，各委员会主任委员由各该乡政府干部担任，另聘农业生产合作社有关人员任委员。同年8至10月，全省贯彻执行中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》，各县、市、乡政权一律与农业生产合作社合并建立农村人民公社，实行政、社合一。一般以一乡或数乡建立一个人民公社，个别一县为一个公社。公社以下，原农业生产合作社改建为生产大队，原农业生产合作社的生产大队改建为生产小队。是年底，全省共建农村人民公社1010个。其中0．1万户以下45个，0．1至0．3万户148个，0．3至0．5万户217个，0．5至1万户374个，1至2万户203个，2至3万户18个，3至5万户5个。5万户以上1个。见表3—3—3。
改乡建社后，农村人民公社既是农村基层政权，又是农村经济组织。人民公社社员代表大会为公社最高权力机关，人民公社管理委员会为公社最高行政机关。管理委员会内设农林水利、工业交通、财粮贸易、文教卫生、政法、人民武装、生活福利7部及科学技术委员会和办公室。人民公社为集体所有制，实行公社、生产大队、生产队三级管理。
1960年，全省农村人民公社根据中共安徽省委指示，增设畜牧水产部，撤销政法部，其业务由办公室接管。同年11月至次年下半年，全省农村人民公社先后召开社员代表大会进行第四届普选。1963年，全省农村人民公社社员代表大会举行第五届普选。换届后，公社管理委员会内改发生产建设、财粮贸易、文教卫生、民政、治安、武装、调解等7个委员会。
1964年，全省各市、县共有农村人民公社3153个。建社初期，部分人民公社范围偏大、辖户过多等问题已得到纠正。在“文化大革命”期间，1968年，全省各县人民公社管理委员会相继改称为人民公社革命委员会。1969年，省革命委员会布置精简机构，部分市、县裁并人民公社，根据1975年颂布的《中华人民共和国宪法》，人民公社社员代表大会为人民公社权力机关，人民公社革命委员会为公社常设机关。1980年，根据省人民政府指示，撤销农村人民公社革命委员会，恢复公社管理委员会。同年下半年至次年春，全省3815个农村人民公社依法举行第六届普选。
1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，乡为农村基层政权。1983年2月，中共安徽省委在凤阳县考城乡改社建乡的试点基础上，部署全省开展农村人民公社体制改革，全省共抽调4023名干部，选择437个人民公社进行改社建乡典型试验。1983年10月，省人民政府根据中共中央、国务院关于政社分开、建立乡政府工作与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行的指示，全面铺开改社建乡工作。1984年10月，全省改社建乡工作结束，共建乡人民政府3164个。各乡基本按原人民公社行政区域建立，其中0．5万人以下的乡161个，占5．1％；0．5至1万人的乡772个，占24．4％；1万至1．5万人的乡1168个，占36．9％；1．5至2万人以上的乡737个，占23．3％；2至3万人的乡307个，占9．7％；3万人以上的乡19个，占0．6％。同年11月至12月，各乡依法举行第七届换届选举。
1985年，根据民政部部署，省民政厅与地、市及部分县民政局组织30多个调查组，对61个乡、镇政权建设情况进行全面调查。改社建乡后，各乡都建立党委、政府和经济管理组织。乡人民政府设1名乡长，1至2名副乡长，均未设经济、文化、教育、卫生、司法、民政、公安等专职干部。乡经济管理组织或名人民公社管理委员会，或名经济管理委员会，或名农工商联合公司，城市郊区乡则称经济开发公司。试点乡大部实行乡长负责制及干部岗位责任制，但普遍存在体制不健全，职责不明确，改革不配套等问题。
1986年9月，中共中央、国务院发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，要求各地在加强乡政权建设时，明确党政分工，实行政企分开，简政放权、健全完善乡政府职能，切实搞好乡政权自身建设，提高干部素质，改进工作作风，搞好村委会建设，并责成民政部门负责城乡基层政权建设的日常工作。同年12月至次年6月，各乡依法举行第八届换届选举。
1987年2月，中共安徽省委、省人民政府根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全国区、乡、镇党政机关人员编制的有关规定》，确定乡的规模为：山区一般在1万人口左右，丘陵地区一般在1．5万人口以上，平原地区一般在2万人口以上。对于规模最小的乡，各市、县应因地制宜，逐步调整。乡按人口分等，确定编制名额。一般0．5万人以下的乡7至9名，0．5万人以上不足1万人的乡9至11名，1万人以上不足2万人的乡11至13名，2万人以上的乡13至15名。编制人员中包括乡党委正、副书记及组织、宣传、纪检等人员；正、副乡长及民政、财政、生产建设、人民武装、秘书、统计等人员；共青团、妇联人员及必要的工勤人员等。党群系统与政府系统占定编数比例为4∶6。
同年10月，巢湖地委和巢湖市委在巢湖市银屏区钓鱼乡进行加强基层政权建设试点，具体做法是：1、制订《钓鱼乡党委工作条例》，明确乡党委和乡政府职责。2、乡政府工作分经济管理和行政管理两大块，由乡长负责；2名副乡长各就分管业务对乡长负责农业科技、工业、财贸、会计、统计、民政、文教卫、计划生育、秘书、民警等10名助理按各自业务对分管副乡长负责。3、试行乡干部集体办公制度，乡长办公会议由正、副乡长和10名助理参加，共同研究解决问题。4、撤销乡经济管理委员会，由工业助理和主任会计负责全乡乡村企业管理。制订《乡办企业厂长（经理）工作暂行规定》和《企业职工大会制度》，确立厂长（经理）的法人地位，把经营权交给企业。5、把市伸到乡的中学、中心小学、卫生院、广播站、农经站、农技站、兽医站、财粮税务所、工商管理所、供销社、粮站、食品站、航管站等部门的人、财、物三权下放给乡统一管理，市主管部门负责业务指导和监督，并把农经、农技、兽医3站办成为农民服务的经济实体。6、选好村党支部和村委会主要干部，制订《村民委员会工作暂行办法》，落实村干部报酬，保证村干部报酬略高于本村的人均收入。1985至1989年，中共安徽省委、省人民政府决定在涡阳、宿县、怀远、桐城、临泉、无为、和县、歙县、祁门、宣城、泾县、金寨、六安、东至、潜山、贵池、凤阳、天长、全椒、繁昌、当涂、长丰（1987年增加亳州市和绩溪县）等24县（市）进行县级经济体制综合改革试点，将县级一部分经济管理权力下放给乡，建立乡财政，并给新办乡镇企业3年免税的优惠政策。
1988年8月，省人民代表大会常委会决定，各乡（镇）人民代表大会主席团设一名常务主席，负责召集主席团会议。在乡（镇）人民代表大会团会期间，主席团常务主席的主要任务是：1、负责宣传贯彻宪法、法律、法规和本级人民代表大会、上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定；2、对召开乡（镇）人民代表大会下届会议进行筹备；3、督促乡（镇）政府办理代表大会交办的代表提出的议案和建议、批评；4、联系本级人民代表大会代表，组织代表小组开展活动，反映代表和人民群众的意见、要求；5、处理代表及群众的来信来访；6、进行调查研究，了解乡（镇）人民政府及村民委员会的工作和建设情况；7、办理主席团交付处理的事项。
同年12月，中共安徽省委办公厅、省人民政府办公厅转发省委组织部、省民政厅、省人事局《关于全省乡、镇干部培训工作意见的报告》，要求各地、市按乡、镇党政领导干部职务，普遍进行一次脱产3个月的岗位职务培训；对乡、镇一般干部按“干什么、学什么、缺什么、补什么”原则，进行专业教育和训练；各市、县要把培训村党支部书记和村民委员会主任列为培训工作重点，根据干部素质现状和急需，选定培训内容，确定培训形式与方法。至1989年底，全省有12个地、市根据《安徽省区、乡、镇干部培训规划要点》，制定全地区(市)乡、镇干部培训规划。
1989年，全省共设乡政权2919个（见表3—3—4)，农村基层（包括区、镇）党政领导干部19688人，其中1773人己接受岗位职务培训，占总数的9％。
安徽各市、县乡政权统计表
表3—3—4（1989年）
1950年，皖北行署规定，乡政权一律称乡人民政府，设正、副乡长各1人及民政、财粮、生产、水利、文教、卫生、优抚、治安、调解等委员会。皖南区将乡改为行政村，其政权机构称村行政委员会，设正、副村长各1人及民政、财粮、生产救灾、教育、公安、调解、优抚等委员及干事1至3人。同一时期，皖北、皖南各乡（行政村）普遍设立乡（行政村）农民代表会，作为临时权力机构。
1951年，依照政务院《乡（行政村）人民代表会议组织通则》、《乡（行政村）人民政府组织通则》及有关民主建政的指示，皖北区县经过典型试验，全面开展由乡农民代表会转为乡人民代表会议的民主建政；皖南区各县于撤销行政村后，结合划乡，建立乡人民代表会议制度。至1952年底，全省共有4194个乡建立乡人民代表会议并代行乡人民代表大会职权，占全省总乡数40％。
1953年春，根据省政府指示，各县停止建立乡人民代表会议，筹备召开乡人民代表大会并进行普选。当年9月，为适应普选需要，部分沿河、湖市、县建立20个湖泊区域乡人民政府和33个乡级干、支流港人民政府。
1953年11月至1954年春，全省各县、市辖区的乡先后举行首次乡人民代表大会，选举产生乡人民政府委员会。从此建立乡人民代表大会制度。
乡人民代表大会为乡的权力机关。在乡人民代表大会闭会期间。乡人民委员会即为乡行使政权机关。乡人民委员会由乡人民代表大会选举10至13人组成，其中乡长、副乡长各1人，委员若干人，下设生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等委员会。当年全省各县、市乡（港）级政权见表3—3—2。
安徽省乡（港）政权统计表
表3—3—2（1953年8月）
1955年冬至1956年春，为适应农业合作化需要，根据省人民委员会指示，全省各市、县乡政权由9593个裁并为3577个。其中，1953年所设33个乡级港人民政府因辖区过长，船、渔民流动性大，不便管理而全部撤销，原辖船、渔民分别划归其常住地的乡、镇或市辖区政府管理，并在船、渔民集中的港口设水上办事处，作为镇或中辖区人民政府的派出机构。
1956年10月起，全省3500余乡先后召开乡人民代表大会，举行第二届普选，产生乡人民委员会。阜阳专区部分重灭乡推迟到次年春结束。同年冬至1957年春，根据省人民委员会《关于减少层次，节省干部，充实农业社领导力量，实现县对乡的直接领导的指示》，全省各市、县撤区并乡，乡政权再次裁并为2438个。
1958年上半年，全省2400余乡人民代表大会举行第三届普选。换届后，乡人民委员会内调整为生产建设、民政、调解、武装治安、财粮贸易、文教卫生等委员会，各委员会主任委员由各该乡政府干部担任，另聘农业生产合作社有关人员任委员。同年8至10月，全省贯彻执行中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》，各县、市、乡政权一律与农业生产合作社合并建立农村人民公社，实行政、社合一。一般以一乡或数乡建立一个人民公社，个别一县为一个公社。公社以下，原农业生产合作社改建为生产大队，原农业生产合作社的生产大队改建为生产小队。是年底，全省共建农村人民公社1010个。其中0．1万户以下45个，0．1至0．3万户148个，0．3至0．5万户217个，0．5至1万户374个，1至2万户203个，2至3万户18个，3至5万户5个。5万户以上1个。见表3—3—3。
改乡建社后，农村人民公社既是农村基层政权，又是农村经济组织。人民公社社员代表大会为公社最高权力机关，人民公社管理委员会为公社最高行政机关。管理委员会内设农林水利、工业交通、财粮贸易、文教卫生、政法、人民武装、生活福利7部及科学技术委员会和办公室。人民公社为集体所有制，实行公社、生产大队、生产队三级管理。
1960年，全省农村人民公社根据中共安徽省委指示，增设畜牧水产部，撤销政法部，其业务由办公室接管。同年11月至次年下半年，全省农村人民公社先后召开社员代表大会进行第四届普选。1963年，全省农村人民公社社员代表大会举行第五届普选。换届后，公社管理委员会内改发生产建设、财粮贸易、文教卫生、民政、治安、武装、调解等7个委员会。
1964年，全省各市、县共有农村人民公社3153个。建社初期，部分人民公社范围偏大、辖户过多等问题已得到纠正。在“文化大革命”期间，1968年，全省各县人民公社管理委员会相继改称为人民公社革命委员会。1969年，省革命委员会布置精简机构，部分市、县裁并人民公社，根据1975年颂布的《中华人民共和国宪法》，人民公社社员代表大会为人民公社权力机关，人民公社革命委员会为公社常设机关。1980年，根据省人民政府指示，撤销农村人民公社革命委员会，恢复公社管理委员会。同年下半年至次年春，全省3815个农村人民公社依法举行第六届普选。
1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，乡为农村基层政权。1983年2月，中共安徽省委在凤阳县考城乡改社建乡的试点基础上，部署全省开展农村人民公社体制改革，全省共抽调4023名干部，选择437个人民公社进行改社建乡典型试验。1983年10月，省人民政府根据中共中央、国务院关于政社分开、建立乡政府工作与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行的指示，全面铺开改社建乡工作。1984年10月，全省改社建乡工作结束，共建乡人民政府3164个。各乡基本按原人民公社行政区域建立，其中0．5万人以下的乡161个，占5．1％；0．5至1万人的乡772个，占24．4％；1万至1．5万人的乡1168个，占36．9％；1．5至2万人以上的乡737个，占23．3％；2至3万人的乡307个，占9．7％；3万人以上的乡19个，占0．6％。同年11月至12月，各乡依法举行第七届换届选举。
1985年，根据民政部部署，省民政厅与地、市及部分县民政局组织30多个调查组，对61个乡、镇政权建设情况进行全面调查。改社建乡后，各乡都建立党委、政府和经济管理组织。乡人民政府设1名乡长，1至2名副乡长，均未设经济、文化、教育、卫生、司法、民政、公安等专职干部。乡经济管理组织或名人民公社管理委员会，或名经济管理委员会，或名农工商联合公司，城市郊区乡则称经济开发公司。试点乡大部实行乡长负责制及干部岗位责任制，但普遍存在体制不健全，职责不明确，改革不配套等问题。
1986年9月，中共中央、国务院发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，要求各地在加强乡政权建设时，明确党政分工，实行政企分开，简政放权、健全完善乡政府职能，切实搞好乡政权自身建设，提高干部素质，改进工作作风，搞好村委会建设，并责成民政部门负责城乡基层政权建设的日常工作。同年12月至次年6月，各乡依法举行第八届换届选举。
1987年2月，中共安徽省委、省人民政府根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全国区、乡、镇党政机关人员编制的有关规定》，确定乡的规模为：山区一般在1万人口左右，丘陵地区一般在1．5万人口以上，平原地区一般在2万人口以上。对于规模最小的乡，各市、县应因地制宜，逐步调整。乡按人口分等，确定编制名额。一般0．5万人以下的乡7至9名，0．5万人以上不足1万人的乡9至11名，1万人以上不足2万人的乡11至13名，2万人以上的乡13至15名。编制人员中包括乡党委正、副书记及组织、宣传、纪检等人员；正、副乡长及民政、财政、生产建设、人民武装、秘书、统计等人员；共青团、妇联人员及必要的工勤人员等。党群系统与政府系统占定编数比例为4∶6。
同年10月，巢湖地委和巢湖市委在巢湖市银屏区钓鱼乡进行加强基层政权建设试点，具体做法是：1、制订《钓鱼乡党委工作条例》，明确乡党委和乡政府职责。2、乡政府工作分经济管理和行政管理两大块，由乡长负责；2名副乡长各就分管业务对乡长负责农业科技、工业、财贸、会计、统计、民政、文教卫、计划生育、秘书、民警等10名助理按各自业务对分管副乡长负责。3、试行乡干部集体办公制度，乡长办公会议由正、副乡长和10名助理参加，共同研究解决问题。4、撤销乡经济管理委员会，由工业助理和主任会计负责全乡乡村企业管理。制订《乡办企业厂长（经理）工作暂行规定》和《企业职工大会制度》，确立厂长（经理）的法人地位，把经营权交给企业。5、把市伸到乡的中学、中心小学、卫生院、广播站、农经站、农技站、兽医站、财粮税务所、工商管理所、供销社、粮站、食品站、航管站等部门的人、财、物三权下放给乡统一管理，市主管部门负责业务指导和监督，并把农经、农技、兽医3站办成为农民服务的经济实体。6、选好村党支部和村委会主要干部，制订《村民委员会工作暂行办法》，落实村干部报酬，保证村干部报酬略高于本村的人均收入。1985至1989年，中共安徽省委、省人民政府决定在涡阳、宿县、怀远、桐城、临泉、无为、和县、歙县、祁门、宣城、泾县、金寨、六安、东至、潜山、贵池、凤阳、天长、全椒、繁昌、当涂、长丰（1987年增加亳州市和绩溪县）等24县（市）进行县级经济体制综合改革试点，将县级一部分经济管理权力下放给乡，建立乡财政，并给新办乡镇企业3年免税的优惠政策。
1988年8月，省人民代表大会常委会决定，各乡（镇）人民代表大会主席团设一名常务主席，负责召集主席团会议。在乡（镇）人民代表大会团会期间，主席团常务主席的主要任务是：1、负责宣传贯彻宪法、法律、法规和本级人民代表大会、上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定；2、对召开乡（镇）人民代表大会下届会议进行筹备；3、督促乡（镇）政府办理代表大会交办的代表提出的议案和建议、批评；4、联系本级人民代表大会代表，组织代表小组开展活动，反映代表和人民群众的意见、要求；5、处理代表及群众的来信来访；6、进行调查研究，了解乡（镇）人民政府及村民委员会的工作和建设情况；7、办理主席团交付处理的事项。
同年12月，中共安徽省委办公厅、省人民政府办公厅转发省委组织部、省民政厅、省人事局《关于全省乡、镇干部培训工作意见的报告》，要求各地、市按乡、镇党政领导干部职务，普遍进行一次脱产3个月的岗位职务培训；对乡、镇一般干部按“干什么、学什么、缺什么、补什么”原则，进行专业教育和训练；各市、县要把培训村党支部书记和村民委员会主任列为培训工作重点，根据干部素质现状和急需，选定培训内容，确定培训形式与方法。至1989年底，全省有12个地、市根据《安徽省区、乡、镇干部培训规划要点》，制定全地区(市)乡、镇干部培训规划。
1989年，全省共设乡政权2919个（见表3—3—4)，农村基层（包括区、镇）党政领导干部19688人，其中1773人己接受岗位职务培训，占总数的9％。
安徽各市、县乡政权统计表
表3—3—4（1989年）
