第八章 土地利用和环境保护计划
第一节 第七个五年计划时期
为缓解国家人多地少、耕地严重不足的矛盾，保障经济建设和农业生产需要，1986年3月，中共中央、国务院在关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知中指出：“今后必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地”。根据通知精神，国家从1987年起，将土地利用计划纳入国民经济和社会发展计划，安徽省也于同年，将国家下达给安徽的用地计划分解下达到各地市。 1987年，国家计委和国家土地管理局下达了（1987）国土（规）字第24号文件，将土地利用计划纳入国民经济和社会发展计划，主要是对非农业建设占用耕地进行管理，实行指令性计划，指标仅包括3项：国家建设用地，乡镇集体建设用地，农民建房用地。国家计委和国家土地管理局下达计划后，省土地管理局和省计委以皖土（规）字（87）第007号文件将计划分解下达到各地市，并要求各地在实施计划过程中对国家计划内的建设项目用地予以保证；对乡镇集体建设用地和农民建房用地的指标，各地根据具体情况可调剂使用，但不得挤占国家建设用地指标；国家建设用地和乡镇集体建设用地计划只下达到县，农民建房用地要落实到乡、村。1987年10月，国家计委和国家土地管理局联合印发了《建设用地计划管理暂行办法》。《办法》规定用地计划分为国家、省、地区（省辖市）、县（县级市）四级；建设用地计划包括3项：国家建设用地、乡（镇）村集体建设用地、农村个人建房用地。省计委和省土地管理局及时进行了转发。1988年还印发了《关于实施“建设用地计划管理暂行办法”的意见》。 从1988年开始，国家将建设用地计划正式纳入国民经济和社会发展计划，同时建设用地计划管理范围扩大，包括农业建设和非农业建设，也包括耕地和非耕地。耕地指标属指令性计划，在执行过程中不得突破；非耕地指标属指导性计划，也要严格控制。在计划执行过程中，国家建设用地指标不足时，可以从农村个人建房和乡（镇）村集体建设用地计划指标中调剂；乡（镇）村集体建设和农村个人建房用地指标也可互相调剂。 为了有效保护有限的土地资源，本着“开源与节流并重”的原则，既要严格控制建设用地规模，尽量减少占用耕地，又要鼓励合理的土地开发，以保证农业用地的需要，1989年开始，安徽省对国家和集体建设用地计划实行项目管理，从严控制。省计委、土地管理局、财政厅联合印发了皖土规字（1989）第028号《关于改进建设用地计划管理办法的通知》和098号《贯彻执行“关于改进建设用地计划管理办法的通知”的补充通知》两份文件；同时，根据国家要求，将土地开发利用计划纳入到国民经济和社会发展计划中，作为指导性计划实施，并与建设用地计划一起，组成土地利用计划。028、098号文件规定：计划用地在100亩以上（含100亩）或耕地50亩以上（含50亩）的，报省计划部门和土地管理部门审批；计划用地在100亩以下或耕地50亩以下的，由地、市计划部门和土地管理部门审批，其中计划用地在20亩以下（不含20亩）或耕地3亩以下（不含3亩）的，由县（市）计划部门和土地管理部门审批。按照上述管理权限，全省各地都开始启用建设用地计划专用章，并对项目用地计划进行审批。1990年起，根据国家要求，将农业建设用地计划从乡（镇）村集体建设用地计划中分离出来，与非农业建设用地计划并列组成建设用地计划；并根据国家治理整顿方针和进一步压缩基建投资规模、调整产业结构的精神，1990年非农业建设用地计划比1989年计划作了较大幅度的压缩。 从省土地管理局提供的执行情况来看，成效较好；但未经审批用地现象仍然存在，特别是乡（镇）村集体建设和农村个人建房，未批用地现象更为严重，以后每年也都有这方面的问题。1990年，由于对建设项目用地实行计划管理，非农业建设用地得到有效控制；乡（镇）村集体建设和农村个人建房用地减少，其原因，一是各地加强了土地管理工作，依法用地在基层逐步得到贯彻落实；二是受市场疲软影响，乡镇企业建设项目相对减少。 安徽1988～1990年分年建设用地计划完成情况见表3－8－1。 安徽“七五”期间分年建设用地计划完成情况表 表3－8－1单位：万亩  但上表所列的安徽省土地管理局的数据和省统计局公布数据差异较大，经调查分析，出现差异的主要原因有二：一是统计分类不一致，统计部门的“国家基建占地”包括农业基建和非农业基建占用耕地，土地管理部门只统计非农业建设用地，两者口径不一致；二是统计方法不一致，国家建设占用耕地，土地管理部门是按照用地审批台帐进行统计的，乡镇集体建设用地和农民建房用地是在土地管理机构不健全的情况下，由各县通过对典型抽样调查、测算出来的，统计部门统计的非农业建设占用耕地，则是由乡级人民政府按省统计局制定的统计报表，逐级汇总出来的。以后各年土地管理部门提供的土地利用计划执行情况也都存在这类问题。省统计局1989年开始公布基建占地数，见表3－8－2。 安徽省统计局公布基建占地数 表3－8－2（单位：万亩）  统计表明，1989、1990年，每年减少的耕地面积远大于增加的耕地面积，年净减耕地9～14万亩，在减少的耕地面积中，基建和农村个人建房占73～80％。在统计中，乡村集体基建占地和农村个人建房占地面积均大于土地管理部门提供的数据。 |
