目录
第三节 航政管理
一、管理组织沿革 秦汉开办漕运，相继漕运立法，建树漕政，置专司，定律条，为航政管理的开端。晚清对外开埠，通商口岸的航政事务，由海关兼理。清光绪三十二年（1906年），设邮传部船政司，为主管全国航政机关。 民国20年（1931年）7月上海、汉口两航政局成立，分段管理长江航政。上海航政局计有13个办事处及23个登记所。在安徽境内各埠有：芜湖、安庆、蚌埠3个办事处，运漕、三河、南陵、华阳、盱眙、正阳6个登记所，执行船舶检丈登记等。民国22年6月，对全国船籍港名称及疆界分别作出规定，全国计有46个船籍港。上海航政局管辖区域有10个船籍港。安徽省境内长江干线有芜湖、安庆两船籍港。芜湖船籍港的疆界，自苏皖交界点起沿江上溯经芜湖至刘家渡以西止，安庆船籍港的疆界自刘家渡以西起沿江上溯经大通、安庆至皖赣交界处。芜湖办事处管辖区域：自苏皖交界点起，西经采石、芜湖、大通、安庆至赣皖交界点止。芜湖办事处辖区含芜湖、安庆两船籍港疆界。凡总吨在20吨以上的轮船，及容量在200担以上的帆船，均视为海商法所限之船舶，属航政局管辖，其余归地方政府管理。民国35年3月，镇江、南京两办事处移归长江区航政局接收管辖。随后，长江区实行统一管理，长江区航政局附属办事处计有宜宾、重庆、宜昌、长沙、九江、芜湖、南京、镇江8处。1949年5月，芜湖市军事管制委员会公用事业部接管了长江区航政局芜湖办事处。 民国36年国民政府南京区航政办事处在蚌埠成立技术员办公室，管理淮河水系。办理航政工作，检查轮船，对船员进行考试。 建国后1949年12月，芜湖航政办事处与皖南区交通管理局所属之航务分局合并，1952年8月，长江航务管理局与中国人民轮船公司正式合并。安徽境内，建成交通部长江航务管理局芜湖、安庆、马鞍山港务管理局，执行港航监督职能。1954年6月，交通部长江航运管理局建立，统一管理长江全线航运和航务管理工作，局下设港航监督室，负责长江全线港航安全监督业务。港务局归属于长江航运管理局领导。长江航运管理局港航监督员，负责办理港口安全监督日常事务。各港安全监督分支机构或驻港监督员同属所在地的港务管理局领导。 1958年7月至1961年，港口下放地方，各港的安全监督职能部门，在业务上同属所在省交通厅和长江航运管理局港航监督室双重领导。 1966年4月15日，交通部长江航政管理局及其分支机构正式成立。统一管理长江干线及有关支流的航政工作，安徽境内设有芜湖航政分局及所属安庆、马鞍山航政处，裕溪口航政站同时成立，原港务监督及其临时设施的各小港监督站同时撤销。芜湖航政分局根据交通部颁发的《长江航政管理局实施方案》所规定的管理分工原则，结合安徽的实际情况，与省航运局就若干具体问题进行协商，经双方议定实施办法，于1966年5月23日，联合发出通知，同年6月15日起正式实行。实施办法计有五个方面的事项，长江航政与地方航政按照实施办法各自开展有关工作。 1974年2月3日，交通部下达了（74）交航监字242号文关于加强长江航政管理局工作的通知。芜湖航政分局恢复了原建制，并先后增设铜陵、池州两航政处。 地方内河航政。1949年元月，蚌埠军事管制委员会、蚌埠市政府设立蚌埠市船舶管理局为淮河水系航管机构。2月，因支前运输需要，改称华东支前司令部船管部淮河管理处。4月南京解放，管理处恢复原称仍属蚌埠市编制。7月，更名蚌埠市航政局。1950年3月，蚌埠航政局划属皖北行署交通处，更名淮河航务管理局。局内设航政科，负责航政事务。中间几经变更，1965年，港航监督科划出，建立安徽省交通厅淮河港航监督所，负责淮河水系航政，受省航运管理局领导。省航运管理局内设航政科，长江、淮河两个水系分别设立皖江、淮河两个航政所，是省航运管理局的派出机构，各地市航运局（处）1983年以前设航政港埠科，自1983年起相继将航政、港埠分开，单独设航政科，1985年起在各主要港口码头设立检查站施行航政管理。 1988年，经安徽省编制委员会（88）16号文批准成立“安徽省港航监督船舶检验局”与省航运管理局合并办公，对外两块牌子，对内一套班子。各地市航运局、以及县航管站对外增挂港航监督船舶检验处、所的牌子。 二、船舶管理和港务管理 清乾隆年间，对漕船的修造，立有规章，长、宽、深有一定要求，所有物料也有定额，验收船舶并定有九验之法：一验木、二验板、三验底、四验梁、五验栈、六验钉、七验缝、八验舱、九验头艄。同治年间设营造处，委派总营造司一员，驻海关兼管检验船舶事宜。太平天国建立政权的地区，曾向船舶主人核发船舶所有证，作为航行许可证，内开船主姓名、船号形式等项目，凡过关卡，验证放行，凡无证者，概以匪船同拟，有凭之船，官兵人等，不得强封硬占有累民生。民国时期，国民政府明令公布《船舶法》、《船舶登记法》、《船舶国籍证书章程》、《核发轮船通行证书办法》；以及《轮船业登记准则》等航政法规，对船舶管理作了详细规定。 民国36年6月6日，国民政府蚌埠技术员办公处成立后，着手对淮河轮船业的航政管理工作，首先对安徽省公路局蚌埠航运站、淮南铁路局轮运站、公票处三家轮船业的28艘轮船进行逐个登记、检查、发证、质量不好的令其停业修理。当时，请客送礼成风，验船师上船检验船舶，船主左右相随。验船师习惯地将其外衣挂在船舱里，船主会意，把贿赂纸包塞进外衣口袋。验毕，验船师穿衣而去，视其口袋里的贿赂多少再给予被验船舶是否继续营业和准予营运时间长短的决定。 建国后，人民政府先后颁布《船舶登记章程》、《船舶进出港口答证管理办法》、《小型机动船安全管理守则》、《关于加强运输船、渡口船、渔船安全管理的规定》、《挂浆机船管理办法》以及《长江水系小型钢船建造规范》等，对船舶结构、稳性、设备及定额、动力装置、系泊试验及航行试验，都作了具体的规定和要求，还公布了对外国籍船舶和行驶国际航线船舶管理的规则等等。 “文化大革命”期间，船舶管理制度受到冲击，各项规章、法律不能严格执行。1978年3月1日船舶检验港口签证工作等业务恢复执行，船舶检验工作也相应逐渐正常。 船舶进出港口签证，是船舶行政管理的一项重要手段，签证现场化，由管理型转向管理服务型，实效显著。70年代末，针对小机船存在严重不安全因素等情况，省属航政试行“两证一线一牌”制度，即船舶证书和船员证书；船舶载重线；船名牌制度。 港务管理的范围很广。如在港口建筑码头驳岸、指定泊所、检查灯台浮标、指示航路、稽查出入船舶、勘量船舶吨位、考验船员、选用领港、管理火药爆裂物储藏所和防疫所、守望台、水巡等事宜，都属其管理事项。 1976年，蚌埠市航运管理局，成立航监科。在淮河港航监督所的业务指导下经办蚌埠港木帆船的航政业务。1981年，淮河港航监督所又将蚌埠地区轮船的定期检验工作放给蚌埠航运局的航监科。1988年与省港航监督船舶检验局成立的同时，皖江、淮河的航政机构，分别改为“安徽省皖江港航监督船检验处”“安徽省淮河港航监督船舶检验处”为航运管理局、省港航监督船舶检验局的派出机构。 三、航行安全管理 清同治年间，中国始筹办轮运，加上外轮航行于沿海、长江、内河、内港的日益增多。为求航行安全，航政逐被政府所关注。海关兼理航政事务的理航厅所掌职务其中有水巡职责。水巡乃航行安全管理。 清光绪二年（1876年），九江海关拟定并呈报海关总署抄发各口遵办的《长江及沿海通商口内地船只防备轮船碰撞章程》，是中国最早实施的内河避碰规则。嗣后，各通商口岸相继制订“理船章程”。芜湖海关于民国8年（1919年）12月10日发布的《芜湖口理船章程》，订有抛锚界限、军火类、装油船类、传染疾病类、保护水道事务类、杂项类等的具体规定。 民国20年航政局建立。实行船舶管理和航行安全管理。建国后，人民政府颁布了一系列水上交通安全方针政策和规章，相应建立了安全管理机构，并赋予港航监督航政部门行驶维护水上交通运输安全秩序的职责，又相继制订安全月活动等制度。每年元旦春节、五月份、九月份开展较为集中的定期性的安全检查活动。各级航政管理部门贯彻执行“安全第一，预防为主”的方针，实行三项奋斗目标：不沉船、不死人，杜绝重大海损事故。 1949年9月，蚌埠市人民政府公布施行《淮河大桥船只来往暂行办法》，规定一切船舶“过往桥孔时，船只不得并船行驶”。这是蚌埠解放后第一个单项航行法规。 1950年11月18日，皖北区内河航运管理局参照长江航行章程，在淮河颁发10条航行安全规定。 1951年4月，华东军政委员会交通部颁布施行了《华东内河航行章程》。同年5月又颁布施行《华东内河轮船拖带驳船暂行办法》，是把船舶航行纳入法制轨道的开端。 1951年5月，在蚌埠、田家庵、正阳关三处同时开展船舶进出港口签证工作。1959年下半年，木帆船组织实现公社化，废除了这个制度。1961年，船舶违章事件日趋严重，船舶恶性事故不断发生。1963年5月，再度重申严肃执行船舶进出口签证制度。 1956年，蚌埠港在2号码头淮河堤坝上建立风汛信号台，专人收听广播电台播发的气象预报。凡遇有灾害性风情时，风汛信号台就及时发出标示风向的信号，指导船舶采取措施，防止灾害性事故的发生。淮河其他港口，凡不具备条件建立风汛信号台的，均配有收音机，及时收听电台播发的气象预报，遇有灾害风情时，即以口头和黑板报形式向港内船舶宣传，指导船舶安全生产。 1964年2月1日，国家为加强长江流域水上运输安全，6省1市（川、鄂、湘、赣、皖、苏、沪）商定《长江避碰规则》，共同遵守1981年1月1日交通部颁布全国统一的《内河避碰规则》。 四、船员管理 清康熙年间，一艘装运500余石的漕船，规定配头工、舵工各1名，水手4名。海关兼理航政事务期间，理船厅负有考验船员和选用领港的职能。民国20年公布的《驾驶员考试规程》和《海员考试规程》以及随后公布的《交通部航政局组织法》中，确定航政局负有对船员及引水人员考核监督事项的职能。 建国后，交通部于1953年公布《内河轮船船员检定考试暂行办法》，适用于内河船舶的各级驾驶、轮机、引航、报务、电机人员；对船舶等级、初级检定、升级检定、编级检定考试手续，船员资历、证书的发放和使用，考试科目大纲等方面的具体事宜，作了明确规定。同年又公布《小型轮船船员检定考试暂行办法》及附注，对三等以下船舶的船员考试事项作了专门规定。1964年公布的《中华人民共和国轮船船员考试办法》是建国后第一个全国性轮船船员考试法令。结合长江的具体情况，长江航政管理局于1978年公布《长江轮船船员考试办法（施行）》。1979年，交通部修订颁发了《中华人民共和国海员证签发和使用暂行规定》。 1963年，交通部在长江直属港口的安庆、芜湖、马鞍山建立港务监督，当时船员考试业务暂由南京港务监督统一办理。1966年，芜湖航政分局正式成立，开办船员考试。初期实行“三结合”的形式，即船舶推荐基层评议，领导审批，然后报送航政审核发证。根据《船员考试委员会章程》的有关条例，芜湖航政分局于1980、1982、1985年先后建立了三届船员考试委员会，下设办公室具体办理命题，监考、评卷以及组织培训。还办理了验证工作，核发特免证书，建立船员技术档案。1951年，蚌埠航运办事处对200多名船员分批分期培训，考核发证。1952年，成立船员考试委员会，确定每年举办一次考试工作。1958年，组织各县集体航运单位（合作社）600余名青年社员，分驾驶、轮机两班，进行技术培训，后均为淮河航运骨干。1965年后船员管理考试发证由淮河港航监督所接办。 芜湖内河航运局根据省航运管理局的部署，亦办理船员培训、考试、发证工作。1965年后，由芜湖港航监督所接办。 五、海事处理 船舶在水上发生事故，统称为海事，又称海损事故。 清光绪五年（1879年）公布的《内港江河行船免碰及救护赔偿审断专章》是中国第一个成文海事法，专章中规定：碰船致死人命，每名死者给恤银一百两，受伤未死者，每名给养伤银五十两，若因受伤重致命，加给恤银五十两。碰船赔款，应由船东措交，摊赔款银数总以本船所变价值加以此所得水脚数目为限。此外船东家产与此无涉，不能令其并抵。 碰船与两船货主无干，不能责令货主分赔。若船上雇用引水之人，此次碰撞系由引水人之错，责令引水人分赔。 “专章”对于中外船舶相碰如何审断等都作了详细规定。 民国20年（1931年），国民政府虽设有航政局及办事处，接收了海关兼办的部分航政事务，各航政局、处，均立有海事处理职掌。但旧中国航政管理的海事行政权徒有虚名。 建国后1953年，国务院根据当时的具体情况，作出决定，赋于港务监督部门处理海事的权利。交通部先后颁布了海事处理方面的法规。1966年交通部长江航政管理局及其分支机构成立后，亦制订了海事处理工作的实施细则。 处理海事，解决海事争议的主要途径：海事争议发生后，原告可向具有辖权的法院起诉。中国最高人民法院决定，全国各中级人民法院的经济审判厅受理有关经济案件，其中包括海事案件。嗣后，又成立了海事法院，是海事诉讼机构。 在海损赔偿方面有如下几条规定：海损赔偿是建立在该次海事的责任过失的基础上的，责任大的一方应多赔，责任小的就少赔，负有全部责任的全赔，无责任的不赔，海损赔偿应连带事故责任处理之。海损赔偿只进行货币结算与支付，中国是以人民币为计算单位，一方不得向另一方要求赔偿实物。海损赔偿，只限于本次海事所造成的直接经济损失，中国国内间接损失不列入海损赔偿范围，造成电缆损害除外。 附：安徽省境内典型重大海损事故案例 1960年7月7日，安徽312货轮拖驳一艘，在芜湖石油站受载汽油600余桶，在港内停泊时由于船员未严格遵守装运危险货物的有关规定，引起火灾，油桶爆炸，港口秩序大乱，过往船舶断航，沿江码头、仓库、住房安全均受到严重威胁，不得已采取强行措施，将船拖至江心，顺流燃烧达三、四小时，直至油尽船毁。 1963年7月，阜阳长途客车，途经凤台县黑龙潭轮渡，司机因酒后违章开车，客车过渡时未能及时刹车，车翻人亡，旅客9人落水死亡，司机被判有期徒刑五年。 1964年7月30日，在芜湖港区，皖江2072轮执行调度命令，协助拖驳，由于安排不当，以及拖带操作配合失调，在水流湍急的情况下，导致皖江2072轮失控，搅头倾覆翻沉，船员5人死亡。 1968年12月10日，武阳公社知川大队分垅生产队余××无证驾驶，在歙县小川触礁翻船，旅客3人落水淹死。 1972年1月18日，歙县099号木驳船驾长汪观寿，在浙江铜官铁沙坞，被浙江淳安县航运公司3号拖轮碰撞致沉，损失大米59．22吨，计金额34948元。 1972年12月12日，歙县小川公社三港大队当棣生产队农副船冒险航行，船行至浙江淳安排岭口沉没，船员余根林等3人落水死亡。 1973年9月30日，正值国庆和中秋两个节日的前夕，在乌江客运码头，旅客赶搭班轮，强行上码头，秩序混乱，栈桥超负荷而断折，旅客落水，死亡2人。 1975年11月10日，陈玉时以小船代渡，在歙县坑口金滩渡口超载翻船，淹死3人。 1976年4月25日下午3时，无为县小南江至铜陵县坝埂头渡口的渡船翻沉。该船四吨半，定额20人，是日却实载45人，另装货7担，严重超载。渡工又不固定，由生产队员轮流，当天风力5～6级，在小南江渡口处渡船翻沉，死亡31人。 1977年5月14日，在安庆港区，对江轮渡东方红339轮与长江2045轮船队碰撞。东方红339轮当即沉没，死亡旅客、船员计78人，直接经济损失达人民币100多万元。 1980年6月5日下午2时许，淮南市古沟区祁集公社许岗大队日间常设渡口的轮渡船，由于年久失修，严重超载，致使船首下沉，中舱漫水，乘客全部落入6米深水中，26人被淹死。 1981年3月24日上午9时20分钟，淮南毛集公社向台大队社员赶庙会过渡。该渡船全体曾30多次漏水。航监部门已决定停航，但渡工冒险违章渡运，导致渡船进水倾斜，41人全部落水，9人死亡。 1981年7月3日零时5分，在太子矶水道，望江县安庆挂机431号船私自渡运木材，白天不敢航行，夜晚偷运，缺乏夜航条件，遇长江2085轮船队，临近时横越船头，在太子矶水道发生碰撞事故，死亡8人。 1981年8月21日，临泉县城关专业营运渡口。渡船定额40人，实际载客103人，导致沉船，21人死亡。 1981年9月15日，望江太寺公社竹山大队汛期时设临时渡口，准乘7人的小船挤上了39人，船体翻沉，26人死亡。 1982年4月17日深夜，在白水道，枞阳县仪山公社私人挂机船装载人、货，遇四川省石桂3号轮，挂机船操作失误，临近突然横越，双方碰撞出事，挂机船翻沉，随船人员12人死亡。 1984年3月11日铜陵港区为安庆市东风化工厂装运危险货物纯苯，因港区不具备中转危险品条件，物资单位对存在有事故隐患亦未采取积极行动，不交验公安机关危险品运输证，不填报危险货物品名索引编号或技术说明书，不办理装运危险货物准单，不显示危险货物包装指示标志，对铁桶渗漏不予补救，对船舶使用明火不加阻止，导致起火爆炸，从当晚8时一直到次日凌晨2时，船货俱被炸毁，船工受伤，并造成铜陵市停水10小时，工厂停产，船舶断航。 1984年6月14日，颍上县垂岗区渡口渡工徐某，因超载驾驶木质渔船渡运（定员26人，实际载客50余人），致使渡船翻沉，乘客全部落水，经附近客轮抢救，死亡11人。 1985年6月20日，宿松县二郎区梅墩乡16户村民联营的农渡，未经批准，擅将两艘无证无照的小船并连载运旅客，在黄大口水库因超载翻沉，8人死亡。 1985年6月21日，桐城县王庙水库，一艘航运部门已下令禁驶的巡库渔船，强行载客摆渡，在与一艘大船交会时，因超载严重，被浪击沉，13人死亡。 1985年6月24日，枞阳县陈洲乡老湾村农民朱某两人，驾驶无证无照小船，载客去池州途中，撞上长江中的三号航标灯后翻沉，航主死亡，7人失踪。 1987年1月22日，芜湖县氵鲁港镇附近长江主干道上，发生一起违章载客的恶性沉船事故。56名乘客落水，救起28人，死亡28人。这艘铁质挂机船是由芜湖县白马乡光明村的农民许某某违章经营的。 1987年3月，歙县棉溪乡九砂村渡口，因洪水爆发停渡，该村姚国生、姚国华借用渔船过渡，超载倾覆，经抢救10人脱险，5人失踪。 1987年10月30日13时，嘉山县泊岗乡陈台渡口因渡船超载，造成53人落水，15人死亡的重大事故。 |
